1. Relatório

O Vereador Manoel Eletricista apresentou o Projeto de Resolução nº 013/2021, objetivando acrescentar o Capítulo IV ao Título II da Parte I da Resolução nº 016/1995 (Regimento Interno). A proposta foi encaminhada à Procuradoria pela Presidência da Câmara para análise nos termos do artigo 105 do Regimento Interno.

2. FUNÇÕES DA PROCURADORIA JURÍDICA 

A Procuradoria Jurídica da Câmara de Guaíba, órgão consultivo com previsão no art. 3º da Lei Municipal nº 3.687/18, exerce as funções de assessoramento jurídico e de orientação da Mesa Diretora, da Presidência da Casa e dos setores legislativos, através da emissão de pareceres escritos e verbais, bem como de opiniões fundamentadas objetivando a tomada de decisões, por meio de reuniões, de manifestações escritas e de aconselhamentos. Trata-se de órgão público que, embora não detenha competência decisória, orienta juridicamente o gestor público e os setores legislativos, sem caráter vinculante.

Os pareceres jurídicos são atos resultantes do exercício da função consultiva desta Procuradoria Jurídica, no sentido de alertar para eventuais inconformidades que possam estar presentes. Conforme leciona Hely Lopes Meirelles na obra Direito Administrativo Brasileiro, 41ª ed., Malheiros Editores: São Paulo, 2015, p. 204, “O parecer tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subsequente. Já, então, o que subsiste como ato administrativo não é o parecer, mas, sim, o ato de sua aprovação, que poderá revestir a modalidade normativa, ordinatória, negocial ou punitiva.”

Desse modo, a função consultiva desempenhada por esta Procuradoria com base no art. 3º da Lei Municipal nº 3.687/18 – que dispõe sobre a organização administrativa da Câmara Municipal de Guaíba – não é vinculante, motivo pelo qual é possível, se for o caso, que os agentes políticos formem suas próprias convicções em discordância com as opiniões manifestadas por meio do parecer jurídico.

3. MÉRITO

De fato, a norma insculpida no art. 105 do Regimento Interno da Câmara Municipal de Guaíba prevê que cabe ao Presidente do Legislativo a prerrogativa de devolver ao autor as proposições manifestadamente inconstitucionais (art. 105, II), alheias à competência da Câmara (art. 105, I) ou ainda aquelas de caráter pessoal (art. 105, III). O mesmo controle já é exercido no âmbito da Câmara dos Deputados, com base em seu Regimento Interno (art. 137, § 1º), e no Regimento Interno do Senado Federal (art. 48, XI), e foi replicado em diversos outros regimentos internos de outros parlamentos brasileiros.

A doutrina trata do sentido da norma jurídica inscrita no art. 105 do Regimento Interno caracterizando-o como um controle de constitucionalidade político ou preventivo, sendo tal controle exercido dentro do Parlamento, através de exame superficial pela Presidência da Mesa Diretora, com natureza preventiva e interna, antes que a proposição possa percorrer o trâmite legislativo. Via de regra, a devolução se perfaz por despacho fundamentado da Presidência, indicando o artigo constitucional violado, podendo o autor recorrer da decisão ao Plenário (art. 105, parágrafo único).

O artigo 18 da Constituição Federal de 1988, inaugurando o tema da organização do Estado, prevê que “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.” O termo “autonomia política”, sob o ponto de vista jurídico, congrega um conjunto de capacidades conferidas aos entes federados para instituir sua organização, legislação, administração e governo próprios.

A autoadministração e a autolegislação, contemplando o conjunto de competências materiais e legislativas previstas na Constituição Federal para os Municípios, é tratada no artigo 30 da Lei Maior, nos seguintes termos:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

A medida que se pretende instituir se insere, efetivamente, na definição de interesse local, pois, segundo Alexandre de Moraes, "interesse local refere-se aos interesses que disserem respeito mais diretamente às necessidades imediatas do município, mesmo que acabem gerando reflexos no interesse regional (Estados) ou geral (União)." (Constituição do Brasil Interpretada e Legislação Constitucional. 9ª ed., São Paulo: Atlas, 2013, p. 740). Assim, a matéria constante na proposta se adéqua efetivamente ao interesse local, na medida em que dispõe sobre os atos incompatíveis com o decoro parlamentar na Câmara Municipal.

Verifica-se, ainda, estar adequada a iniciativa para a deflagração do processo legislativo, pois, tratando-se de reforma do Regimento Interno, a proposta é de iniciativa privativa da Câmara Municipal (art. 28, inciso II, da Lei Orgânica) e deve ser subscrita pela maioria absoluta dos membros do Poder Legislativo, ou seja, por, no mínimo, nove vereadores, o que foi atendido no caso. A propósito, é relevante destacar a previsão do artigo 51, inc. IV, e do artigo 52, inc. XIII, da CF/88, segundo os quais é competência privativa da Câmara dos Deputados e do Senado Federal “dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias.”

No mesmo sentido, o artigo 53, inc. XXXV, da Constituição Estadual Gaúcha prevê a competência exclusiva da Assembleia Legislativa para “dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, bem como elaborar sua folha de pagamento.” Tais dispositivos são aplicáveis por simetria em âmbito municipal, visto que, em termos gerais, são normas de organização do Poder Legislativo.

Em respeito à jurisprudência do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, tem-se que a definição de condutas violadoras do decoro parlamentar está inserida na competência legislativa municipal, na medida em que não estabelece novas hipóteses de crimes de responsabilidade (ou infrações ético-parlamentares), mas apenas detalha o que se considera como quebra de decoro parlamentar, a sujeitar o agente político ao processo disciplinado pelo Decreto-Lei nº 201/67:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CÂMARA DE VEREADORES DO MUNICÍPIO DE SAPUCAIA DO SUL. REGIMENTO INTERNO. DESCRIÇÃO DE CONDUTAS CONSIDERADAS INCOMPATÍVEIS COM O DECORO PARLAMENTAR. OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DA SIMETRIA, HARMONIA E INDEPENDÊNCIA DOS PODERES. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 70025355280, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Ana Maria Nedel Scalzilli, Julgado em 01/12/2008).

Conforme o precedente jurisprudencial, a descrição das condutas consideradas contrárias ao decoro parlamentar não viola a competência legislativa privativa da União, visto que não se trata de criação de novas hipóteses de crimes de responsabilidade, mas do detalhamento daquilo que se entende como violação da ética parlamentar, cuja observância é dever e responsabilidade de todos os membros do Poder Legislativo. A propósito do assunto, veja-se o argumento da relatora do precedente identificado:

No caso, inexiste o vício de natureza formal ou material no artigo 89 do Regimento Interno da Câmara de Vereadores do Município de Sapucaia do Sul, pois que se encontra em consonância com as regras constantes nas Constituições Estadual e Federal.

Com efeito, o Regimento Interno, ao dispor dos casos que se constituem incompatíveis com o decoro parlamentar e que podem culminar com a perda do mandato do vereador, observou os limites existentes nas Cartas Políticas da União e do Estado, conforme se dessume dos artigos antes transcritos.

Não assiste razão ao Chefe do Executivo Municipal pois, ao contrário do que sustenta, não se está frente à matéria de competência concorrente da União, do Estado e do Distrito Federal, nem de legislação que trata de infração político-administrativa, mas sim de regramento atinente à Câmara de Vereadores, ao disciplinar os casos que considera incompatíveis com o decoro parlamentar.

Inclusive, esse é o sentido da previsão constante no § 1º do art. 55 da CF/88, ao dispor que cabe ao Regimento Interno estabelecer as hipóteses de quebra do decoro parlamentar, que se somam às outras causas já previstas no próprio texto constitucional (abuso de prerrogativas e percepção de vantagens indevidas), sendo todas essas aptas à instauração de processo de responsabilização política, que, para os Vereadores, deve seguir a sistemática do Decreto-Lei nº 201/67, recepcionado pela ordem constitucional vigente.

Assim, nada obsta que, no Regimento Interno da Câmara Municipal de Guaíba, estejam previstas as hipóteses de quebra do decoro parlamentar, como mero detalhamento a tornar apta, concretamente, a constatação da ruptura da ética parlamentar e o ensejo à punição da conduta irregular por meio de processo de responsabilização política, que, como já referido, deverá sempre observar o disposto no Decreto-Lei nº 201/67.

4. Conclusão

Diante do exposto, respeitada a natureza opinativa do parecer jurídico, que não vincula, por si só, a manifestação das comissões permanentes e a convicção dos membros desta Câmara, e assegurada a soberania do Plenário, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Resolução nº 013/2021, por inexistirem vícios de natureza material ou formal que impeçam a sua deliberação em Plenário, observando-se que a tramitação deverá obedecer ao rito especial do art. 138 do Regimento Interno.

Guaíba, 14 de setembro de 2021.

GUSTAVO DOBLER

Procurador

OAB/RS nº 110.114B

GUSTAVO DOBLER:02914216017
14/09/2021 17:58:08