1. Relatório

O Vereador Cristiano Eleu apresentou o Projeto de Lei nº 119/21 à Câmara Municipal, objetivando instituir a obrigatoriedade de fixação de cartaz nas farmácias do Município de Guaíba para o recolhimento de medicamentos não usados. A proposição foi encaminhada à Procuradoria pelo Presidente da Câmara para análise com fulcro no art. 105 do Regimento Interno.

2. MÉRITO

O artigo 18 da Constituição Federal de 1988, inaugurando o tema da organização do Estado, prevê que “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.” O termo “autonomia política”, sob o ponto de vista jurídico, congrega um conjunto de capacidades conferidas aos entes federados para instituir sua organização, legislação, administração e governo próprios.

A auto-organização dos Municípios está disciplinada, originariamente, no artigo 29, caput, da Constituição Federal, que prevê: “O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos.”

O autogoverno se expressa na existência de representantes próprios dos Poderes Executivo e Legislativo em âmbito municipal – Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores –, que são eleitos diretamente pelo povo. A autoadministração e a autolegislação contemplam o conjunto de competências materiais e legislativas previstas na Constituição Federal.

A respeito da autoadministração e da autolegislação, transcreve-se o artigo 30 da Constituição Federal, que enumera as competências materiais e legislativas dos Municípios:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

Veja-se que, entre as competências legislativas dos Municípios, encontra-se o poder de legislar sobre assuntos de interesse local e de suplementar a legislação federal e estadual no que couber. Tal função legiferante deve ser exercida nos termos e nos limites da Constituição Federal, visando a estabelecer normas específicas, de acordo com a conjuntura municipal, e a complementar a legislação já existente em âmbito federal e estadual para adequar a aplicação na esfera local.

Neste sentido, de acordo com Pedro Lenza (2012, p. 449), com relação às competências legislativas dos Municípios, especificamente sobre a competência suplementar, o artigo 30, II, da CF “estabelece competir aos Municípios suplementar a legislação federal e a estadual no que couber. ‘No que couber’ norteia a atuação municipal, balizando-a dentro do interesse local. Observar ainda que tal competência se aplica, também, às matérias do art. 24, suplementando as normas gerais e específicas, juntamente com outras que digam respeito ao peculiar interesse daquela localidade.”

Assim, não há dúvidas de que ao Município se conferem diversas possibilidades no que diz respeito à atividade legislativa, estando este legitimado a legislar sobre assuntos diversos de interesse local e a suplementar a legislação federal e estadual no que couber, desde que a matéria não adentre o rol de competências privativas da União (CF, artigo 22) e não esbarre nos casos de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo.

No caso em tela, a Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, no artigo 13, já estabelece um rol de competências deferidas aos Municípios, entre as quais está a de “exercer o poder de polícia administrativa nas matérias de interesse local, tais como proteção à saúde, aí incluídas a vigilância e a fiscalização sanitárias, e proteção ao meio-ambiente, ao sossego, à higiene e à funcionalidade, bem como dispor sobre as penalidades por infração às leis e regulamentos locais.” (inciso I). A medida pretendida por meio do projeto de lei, na realidade, está inserida no âmbito do poder de polícia em matéria sanitária, cuja competência para definição é do Município.

Quanto à iniciativa para deflagrar o processo legislativo, as hipóteses de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, que poderiam limitar o poder de iniciativa dos vereadores, estão expressamente previstas na Constituição Federal, aplicadas por simetria aos Estados e Municípios. Dispõe o artigo 61, § 1º, da CF/88:

Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.

§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:

I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;

II - disponham sobre:

a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;

c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)

d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;

e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observadoo disposto no art. 84, VI;  (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva.(Incluída pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)

Para os fins do direito municipal, mais relevante ainda é a observância das normas previstas na Constituição Estadual no que diz respeito à iniciativa para o processo legislativo, uma vez que, em caso de eventual controle de constitucionalidade, o parâmetro para a análise da conformidade vertical se dá em relação ao disposto na Constituição Gaúcha, conforme preveem o artigo 125, § 2º, da CF/88 e artigo 95, XII, alínea “d”, da CE/RS. Nesse caso, refere o artigo 60 da Constituição Estadual:

Art. 60.  São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que:

I - fixem ou modifiquem os efetivos da Brigada Militar e do Corpo de Bombeiros Militar; (Redação dada pela Emenda Constitucional n.º 67, de 17/06/14)

II - disponham sobre:

a) criação e aumento da remuneração de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta ou autárquica;

b) servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, e reforma ou transferência de militares para a inatividade;

c) organização da Defensoria Pública do Estado;

d) criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da administração pública.

No âmbito municipal, o artigo 119 da Lei Orgânica, à semelhança do artigo 60 da Constituição Estadual, faz reserva de iniciativa aos projetos de lei sobre certas matérias:

Art. 119 É competência exclusiva do Prefeito a iniciativa dos projetos de lei que disponham sobre:

I - criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

II - organização administrativa, matéria orçamentária e serviços públicos;

III - servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

IV - criação e extinção de Secretarias e órgãos da administração pública. (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica nº 2/2017)

Verifica-se, no caso, que não há qualquer limitação constitucional à propositura de projeto por Vereador sobre a matéria tratada, já que, com base nos fundamentos acima expostos, não se constata qualquer hipótese de iniciativa privativa e/ou exclusiva.

Quanto à matéria de fundo, também não há qualquer óbice à proposta. Convém lembrar que o objetivo primordial do Projeto de Lei nº 119/2021 é promover a distribuição de medicamentos gratuitamente à população vulnerável, para tanto obrigando as farmácias a terem caixa de coleta e cartazes informativos sobre a referida política, o que diz respeito à proteção da saúde e da vida das pessoas, direitos fundamentais consagrados no artigo 5º, caput, artigo 6º, artigo 23, II, e artigo 196 da Constituição Federal de 1988.

A propósito, o projeto de lei estabelece obrigação fundada no poder de polícia administrativa para regular a liberdade e a propriedade individual, no caso, das atividades comerciais envolvendo fármacos. Segundo o art. 78, caput, do Código Tributário Nacional,

Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.

Hely Lopes Meirelles leciona que “o poder de polícia é a faculdade de que dispõe a Administração Pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado.” (Direito administrativo brasileiro. 36. ed. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 134). Trata-se de prerrogativa própria de Estado que limita ou condiciona o exercício de liberdades individuais visando atender ao interesse público, que pode envolver, por exemplo, a satisfação coletiva do direito à saúde da população vulnerável, tal como propõe o Projeto de Lei nº 119/2021.

Alerta-se, porém, para a possível desproporcionalidade da previsão contida no parágrafo único do art. 1º, no sentido da definição do diâmetro e do número mínimo de cartazes em cada estabelecimento, uma vez que as peculiaridades de empresa – como a metragem, o espaço disponível, o número de funcionários – podem tornar irrazoável que se obrigue a afixação de três cartazes com uma mesma mensagem. Nesses termos, em atenção ao princípio da proporcionalidade, incidente também em matéria de processo legislativo, bem como aos princípios da ordem econômica e financeira (art. 170 da CF/88), sugere-se a previsão de um só cartaz ou mesmo a omissão sobre tal ponto, bem como a retirada das dimensões mínimas, instituindo-se apenas a obrigação de afixar o cartaz de forma escrita e visível (caput do art. 1º), com os dizeres do art. 3º, e a disponibilização de caixa de coleta, como já dispõe o art. 2º do Projeto de Lei nº 119/2021.

Observa-se, ademais, que a proposição, embora elogiável em seu mérito, precisa ser complementada por novas ações administrativas, pois os medicamentos arrecadados nas farmácias devem ser avaliados por profissionais técnicos em relação à sua qualidade – que pode estar comprometida devido às condições de guarda e armazenamento – e devem, ainda, ser recolhidos pelo Poder Público e distribuídos à população vulnerável em conformidade com algum critério ou cadastro em programas sociais. Logo, a obrigação a ser criada pela proposição é o primeiro passo dessa política pública, que necessita ser organizada e executada pelo Município de Guaíba nos termos da Lei Estadual nº 15.339/2019, sob pena de falta de efetividade.

3. Conclusão

Diante do exposto, respeitada a natureza opinativa do parecer jurídico, que não vincula, por si só, a manifestação das comissões permanentes e a convicção dos membros desta Câmara, e assegurada a soberania do Plenário, a Procuradoria opina pela constitucionalidade do Projeto de Lei nº 119/2021, por inexistirem, até o momento, vícios formais ou materiais que impeçam a sua deliberação em Plenário.

Alerta-se, porém, para a possível desproporcionalidade da previsão contida no parágrafo único do art. 1º, no sentido da definição do diâmetro e do número mínimo de cartazes em cada estabelecimento, uma vez que as peculiaridades de empresa – como a metragem, o espaço disponível, o número de funcionários – podem tornar irrazoável que se obrigue a afixação de três cartazes com uma mesma mensagem. Nesses termos, em atenção ao princípio da proporcionalidade, incidente também em matéria de processo legislativo, bem como aos princípios da ordem econômica e financeira (art. 170 da CF/88), sugere-se a previsão de um só cartaz ou mesmo a omissão sobre tal ponto, bem como a retirada das dimensões mínimas, instituindo-se apenas a obrigação de afixar o cartaz de forma escrita e visível (caput do art. 1º), com os dizeres do art. 3º, e a disponibilização de caixa de coleta, como já dispõe o art. 2º do Projeto de Lei nº 119/2021.

Observa-se, ademais, que a proposição, embora elogiável em seu mérito, precisa ser complementada por novas ações administrativas, pois os medicamentos arrecadados nas farmácias devem ser avaliados por profissionais técnicos em relação à sua qualidade – que pode estar comprometida devido às condições de guarda e armazenamento – e devem, ainda, ser recolhidos pelo Poder Público e distribuídos à população vulnerável em conformidade com algum critério ou cadastro em programas sociais. Logo, a obrigação a ser criada pela proposição é o primeiro passo dessa política pública, que necessita ser organizada e executada pelo Município de Guaíba nos termos da Lei Estadual nº 15.339/2019, sob pena de falta de efetividade.

Por fim, sugere-se, na redação final, a revisão da técnica legislativa, na forma da Lei Complementar nº 95/1998.

É o parecer, salvo melhor juízo.

Guaíba, 12 de agosto de 2021.

GUSTAVO DOBLER

Procurador

OAB/RS nº 110.114B

GUSTAVO DOBLER:02914216017
12/08/2021 14:36:25