1. Relatório:

O Poder Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei nº 036/2021 à Câmara Municipal, o qual “Institui o Regime de Previdência Complementar no âmbito do Município de Guaíba; fixa o limite máximo para a concessão de aposentadorias e pensões pelo regime de previdência de que trata o art. 40 da Constituição Federal; autoriza a adesão a plano de benefícios de previdência complementar; e dá outras providências.”. A proposta foi encaminhada à Procuradoria pela Presidência para análise nos termos do artigo 105 do Regimento Interno da Câmara Municipal de Vereadores.

2. mÉRITO:

O artigo 18 da Constituição Federal de 1988, inaugurando o tema da organização do Estado, prevê que “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.” O termo “autonomia política”, sob o ponto de vista jurídico, congrega um conjunto de capacidades conferidas aos entes federados para instituir a sua organização, legislação, a administração e o governo próprios.

A autoadministração e a autolegislação, contemplando o conjunto de competências materiais e legislativas previstas na Constituição Federal para os Municípios, é tratada no artigo 30 da Lei Maior, nos seguintes termos:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

A medida que se pretende instituir se insere, efetivamente, na definição de interesse local, uma vez que diz respeito ao estrito âmbito do Município de Guaíba, além de referir-se à competência constitucional de instituição de Regime de Previdência Complementar para servidores públicos ocupantes de cargo efetivo, observado o limite máximo dos benefícios do Regime Geral de Previdência Social para o valor das aposentadorias e das pensões em regime próprio de previdência social, objetos do presente projeto de lei.

A contribuição social dos servidores públicos titulares de cargos efetivos é norma de matriz constitucional prevista no art. 40, caput, da Constituição Federal, o qual assegura aos servidores titulares desses cargos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios um regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do ente federativo e dos servidores, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial.

Com efeito, a propositura legislativa em análise possui sólido fundamento em nossa Constituição Federal, pois com a promulgação da Emenda Constitucional nº 103, de 12 de novembro de 2019, os Entes federados passaram a ter a obrigatoriedade de instituírem Regime de Previdência Complementar - RPC para servidores públicos ocupantes de cargo efetivo, observado o limite máximo dos benefícios do Regime Geral de Previdência Social para o valor das aposentadorias e das pensões em regime próprio de previdência social, conforme se oberva do novel § 14º do art. 40 da CF/88:

Art. 40 (...)

§ 14 A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, por lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo, regime de previdência complementar para servidores públicos ocupantes de cargo efetivo, observado o limite máximo dos benefícios do Regime Geral de Previdência Social para o valor das aposentadorias e das pensões em regime próprio de previdência social, ressalvado o disposto no § 16. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019).

A iniciativa para o processo legislativo, por sua vez, também está adequada, visto que o Projeto de Lei nº 036/2021 propõe a instituição do Regime de Previdência Complementar no âmbito do Município de Guaíba, para o que se considera haver iniciativa privativa devido à reserva de administração baseada na cláusula da separação de poderes (art. 2º da CF/88 e art. 5º da CE/RS) e consoante determina o art. 40, § 14 da Constituição Federal:

Art. 40 (...)

§ 14 A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, por lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo, regime de previdência complementar para servidores públicos ocupantes de cargo efetivo, observado o limite máximo dos benefícios do Regime Geral de Previdência Social para o valor das aposentadorias e das pensões em regime próprio de previdência social, ressalvado o disposto no § 16. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019).

Nesse sentido, o E. Supremo Tribunal Federal, em sede de controle concentrado de constitucionalidade na ADI 3297, assentou a iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo para a instituição do RPC tendo em vista a existência, no âmbito de cada ente da federação, de apenas um regime próprio de previdência social (RPPS) e única unidade gestora do respectivo regime (art. 40, § 20, da CF) e também de apenas um novo Regime de Previdência Complementar - RPC, para atender isonomicamente a todos os servidores públicos, sem que isso represente ofensa ao princípio da Separação dos Poderes, consoante o acórdão a seguir Ementado:

O Regime de Previdência Complementar (RPC) é facultativo, tanto na instituição, pelo ente federativo, quanto na adesão, por parte do servidor. A norma constitucional impõe que os benefícios a serem pagos pelo RPC sejam estruturados exclusivamente na modalidade de contribuição definida (art. 40, § 15, da CF), permitindo ao participante indicar o valor de sua contribuição mensal e projetar o valor da renda a ser recebida no momento de sua aposentadoria. Por isso, a mudança nas regras de aposentadoria não compromete as prerrogativas funcionais e institucionais do Poder Judiciário e de seus membros.

[ADI 3.297, rel. min. Alexandre de Moraes, j. 11-10-2019, P, DJE de 25-10-2019.]

Ademais, conforme dispõe o art. 61, § 1°, II, c, são de iniciativa privativa do Presidente da República, e por extensão do Prefeito Municipal, as leis que disponham sobre aposentadoria dos servidores públicos, sendo tal norma prestigiada pela redação dos §§ 14 e 15 e do art. 40 da CF/88:

Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.

§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:

II - disponham sobre:

c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

Quanto à matéria de fundo, também não há qualquer óbice à proposta. Com a promulgação da EC nº 103/2019, todos os entes federativos que possuam Regimes Próprios de Previdência Social – RPPS deverão instituir, no prazo de 2 anos a partir da data de entrada em vigor da referida Emenda, o RPC para seus servidores públicos de cargo efetivo, nos termos do art. 9º, § 6º da EC nº 103/2019, ou seja, até 13/11/2021.

O Regime de Previdência Complementar é um sistema de benefício previdenciário que limita as aposentadorias e as pensões dos servidores efetivos ao teto do RGPS e em que o servidor efetivo contribui para o Regime Próprio de Previdência Complementar (RPPS) até o teto do Regime Geral de Previdência Social (RGPS) e após a aposentadoria passa a receber do Estado um benefício previdenciário que estará limitado ao teto do RGPS. Com o RPC, o servidor passa a ter um benefício maior que o teto do RGPS, desde que venha a aderir ao Plano de Benefícios administrado por uma Entidade de Previdência Complementar e contribua sobre o valor de sua remuneração que exceder teto do Regime Geral de Previdência Social. A adesão ao RPC é facultativa e desvinculada da previdência pública (RGPS e RPPS), conforme previsto no art. 202 da Constituição Federal.[1]

É inquestionável o efeito do RPC como parte da solução para o necessário equilíbrio atuarial e financeiro previsto no art. 40 da CF/88 dos regimes públicos e obrigatórios e, não menos importante, para a saúde financeira do respectivo ente patrocinador. O RPC constitui, simplificadamente, em capitalização através de uma reserva de recursos das contribuições do servidor participante e do ente patrocinador e dos rendimentos advindos dos investimentos dessas contribuições em nome do participante. A norma constitucional impõe que os benefícios a serem pagos pelo RPC sejam estruturados exclusivamente na modalidade de contribuição definida (art. 40, § 15, da CF). Constituindo-se em plano na modalidade contribuição definida, os recursos das contribuições e os respectivos rendimentos serão contabilizados em contas próprias e segregadas, permitindo o controle e a transparência necessários à supervisão e fiscalização do ente patrocinador e dos servidores participantes.

Nos exatos termos do que previsto na Lei Complementar nº 109, de 29 de maio de 2001, a qual “Dispõe sobre o Regime de Previdência Complementar e dá outras providências”, o Projeto de Lei do Executivo nº 036/2021 prevê que a condição de patrocinador de um plano será efetivada por intermédio da celebração de um convênio de adesão entre o patrocinador (o Município de Guaíba) e a Entidade Fechada de Previdência Complementar - EFPC.

Nos termos do PLE nº 036/2021 e de acordo com os critérios estabelecidos pela PREVIC, o Município de Guaíba irá aderir a Plano de Benefícios Multipatrocinado - que administra planos de benefícios para diferentes entes da federação que possuam regimes próprios, visto que não possui a escala necessária que justifique criar uma entidade fechada exclusiva para seus servidores, conforme o CNPC regulamentou na Resolução 35, de 20 de dezembro de 2019 e CGPC nº 8 de 19 de fevereiro de 2004.

Foram devidamente previstos no PLE nº 036/2021, especificamente:

- Percentual mínimo para o limite máximo de contribuição do ente em 14% (art. 18, § 2º do PLE);

- Plano de Benefícios para Servidores Efetivos (art. 2º do PLE);

- Comitê de Assessoramento de Previdência Complementar -CAPC (art. 21 do PLE) ou delegação das competências descritas no § 1º do artigo 21 ao conselho já devidamente instituído no âmbito do GuaibaPrev desde que assegure a representação de participantes do RPC (art. 21, § 4º);

- Escolha da entidade de previdência responsável pela administração do Plano de Benefícios será precedida de processo seletivo conduzido com impessoalidade, publicidade e transparência e que contemple requisitos de qualificação técnica e economicidade indispensáveis à garantia da boa gestão dos planos de benefícios (art. 20);

- Convênio de adesão, com vigência por prazo indeterminado (art. 20, para. único);

- Contrapartida do patrocinador apenas em relação à base de cálculo das contribuições ao RPPS estabelecidas na Lei Municipal nº 2.048, de 16 de janeiro de 2006, que excederem o limite máximo dos benefícios pagos pelo Regime Geral de Previdência Social (art. 17 do PLE);

- Inscrição automática com prazo de 90 dias para desistência (art. 16 do PLE);

- Prazo de 360 dias contados da vigência do Regime de Previdência Complementar para adesão ao RPC dos servidores que tenham ingressado no serviço público até a data anterior ao início da vigência do Regime de Previdência Complementar (art. 6º do PLE).

A previsão do art. 6º, do prazo de 360 dias contados da vigência do Regime de Previdência Complementar para adesão ao RPC dos servidores que tenham ingressado no serviço público até a data anterior ao início da vigência do Regime de Previdência Complementar está em consonância com o que estabelece o art. 40, § 16 da CF/88 e o que assentou o STF na ADI 4.885-MC:

Art. 40 (...)

§ 16. Somente mediante sua prévia e expressa opção, o disposto nos §§ 14 e 15 poderá ser aplicado ao servidor que tiver ingressado no serviço público até a data da publicação do ato de instituição do correspondente regime de previdência complementar. (Incluído pela EC 20/1998)

STF. Descabe ao Supremo, no exercício da função de legislador negativo, suspender a eficácia de dispositivos que definem novo termo final para a formalização, por servidor público – gênero –, de opção pelo ingresso no regime de previdência complementar ao qual se refere o § 16 do artigo 40 da Constituição Federal, sob pena de indevida manipulação de opção político-normativa do Parlamento.

[ADI 4.885-MC, rel. min. Marco Aurélio, j. 27-6-2018, P, DJE de 1º-8-2019.]

Louvável, ainda, a previsão de implantação pelo Ente Federativo, da instituição do Comitê de Assessoramento da Previdência Complementar, o CAPC, conforme recomenda a Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do Min. da Economia na recentíssima 5ª edição do Guia da Previdência Complementar para Entes Federativos, com a missão de acompanhar o desempenho do plano de benefícios e auxiliar o patrocinador Município de Guaíba nesta tarefa.

Quanto às previsões do art. 13, estão adequadas, visto que na 5ª edição do Guia da Previdência Complementar para Entes Federativos, alterações passaram a não mais delimitar os temas do convênio de adesão, permitindo que tanto o convênio de adesão quanto o regulamento e outros instrumentos jurídicos cabíveis tratem dos tópicos listados no artigo.

Cabe ressaltar que a necessária instituição do RPC do Município de Guaíba até 13/11/2021 se dará com a publicação, pelo órgão fiscalizador de que trata a Lei Complementar no 109, de 29 de maio de 2001, do ato de aprovação do convênio de adesão que houver sido celebrado entre o Município e a entidade fechada de previdência complementar.

Importante destacar, consoante alerta a Sec. Prev., que as contribuições do Município como patrocinador ao RPC, assim como as demais contribuições para o RPPS para fins de cômputo para os limites da Lei Complementar nº 101, de 2000 – LRF (art. 18), devem ser classificadas como despesas total de pessoal.

Por fim, em relação à Minuta de Edital de Chamamento em anexo ao PLE nº 036/2021, verifica-se que está em consonância com o que recomenda a ASSOCIAÇÃO DOS MEMBROS DOS TRIBUNAIS DE CONTAS DO BRASIL – ATRICON através da NOTA TÉCNICA Nº 001/2021, de 12 de abril de 2021, com o Assunto ‘Forma de Contratação de Entidade de Previdência Complementar para a implantação do Regime de Previdência Complementar (RPC) nos Entes Federativos (União, Estados, DF e Municípios)’[2], prevendo corretamente:

- Celebração de Convênio de Adesão;

- Prazo indeterminado;

- Observância dos princípios constitucionais da moralidade, impessoalidade, publicidade, transparência e economicidade;

- Processo de seleção público com instrução processual transparente e devidamente motivado;

- Critérios de qualificação técnica e economicidade e contendo as razões de escolha de uma entidade em detrimento de outras alternativas.

[1] http://sa.previdencia.gov.br/site/2020/02/guiaentesfederativos20.02.pdf

[2] https://www.atricon.org.br/wp-content/uploads/2017/03/Nota-t%C3%A9cnica.-ATRICON-01-2021-12.04.21.pdf

3. Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Lei nº 036/2021, por inexistirem vícios de natureza material ou formal que impeçam a sua deliberação em Plenário, estando de acordo com o mandamento constitucional previsto no art. 40, § 14, da Constituição Federal.

Recomenda-se propositura de Emenda da Comissão de Constituição, Justiça e Redação ou elaboração de Redação Final para inserção do nome do Ente “Município de Guaíba” no art. 21, caput e § 4º, do PLE nº 036/2021.

É o parecer.

Guaíba, 29 de julho de 2021.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador-Geral

OAB/RS 107.136

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS:01902836022
29/07/2021 11:03:25