1. Relatório:

O Poder Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei N.º 030/2021, que “Dispõe sobre o Plano Plurianual para o Quadriênio 2022-2025, e dá outras providências.” A proposta foi encaminhada à Procuradoria pela Presidência da Câmara para análise nos termos do artigo 105 do RI.

2. Mérito:

O Projeto de Lei nº 030/2021 de autoria do Poder Executivo Municipal tem como objetivo integrar os instrumentos de planejamento para quatro exercícios 2022-2025, estabelecendo as diretrizes, objetivos e metas da administração pública municipal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada, sedo apresentado no primeiro ano de mandato para os quatro exercícios subsequentes.[1]

O Plano Plurianual Municipal exterioriza a integralidade das ações a serem executadas pelos órgãos que compõem a administração pública municipal, de modo a garantir o primado da transparência, a prestação de contas aos órgãos de controle e à sociedade, que assim podem avaliar os objetivos de interesse coletivo estabelecidos pelo poder público, além de orientar a tomada de decisão pelos gestores do uso apropriado dos recursos que lhes foram entregues para isso (dar suporte às decisões de alocação de recursos). Pode ser traduzido como o instrumento formal de Planejamento Governamental, de visão estratégica e de orientação para o futuro quanto à capacidade da administração de gerar valor público em médio prazo, bem como do uso dos recursos públicos e seus impactos na sociedade. O PPA se constitui, portanto, em um dos principais instrumentos democráticos de comunicação entre governo, cidadãos e seus representantes eleitos.

Do ponto de vista do Planejamento Governamental, em seu artigo 174, a Constituição Federal define que o planejamento é determinante para o setor público e indicativo para o setor privado:

Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.

Nos termos do texto constitucional, a Lei do PPA deve estabelecer:

• As diretrizes, objetivos e metas de forma regionalizada para o período de quatro anos, incluindo o primeiro ano do mandato seguinte;
• A previsão das despesas de capital, que aumentam o patrimônio público (equipamentos e obras) ou diminuem a dívida de longo prazo (amortização do principal);
• A previsão de gastos decorrentes das despesas de capital (ex: custos de operação de prédios e equipamentos públicos construídos ou adquiridos na mesma vigência do PPA);
• A previsão de despesas de programas de duração continuada.

A Lei de Responsabilidade Fiscal - Lei Complementar nº 101, estabelece em seu art. 48, § 1º, I, que no momento da iniciativa do Projeto de Lei no Poder Executivo e no momento da apreciação no Legislativo, deverá a propositura legislativa garantir a participação popular através da realização de audiências públicas (já que os cidadãos são os usuários dos bens e serviços produzidos pela administração pública e principais provedores dos recursos para o seu funcionamento).

O PPA é um dos mais importantes instrumentos de planejamento na gestão, devendo gestores públicos encarar o orçamento não apenas como uma ferramenta de controle dos gastos públicos, mas, sobretudo, como um instrumento de gestão onde deverão ser indicadas as políticas eleitas como prioritárias de governo - compromisso político.

O PPA estabelece, como o próprio nome diz, planejamento de médio prazo para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato subsequente, devendo traduzir em ações o programa do candidato eleito para ocupar o cargo de Chefe do Poder Executivo, constituindo plano orientador da administração.

Preliminarmente, constata-se que a proposição encontra respaldo no que diz respeito à autonomia e à competência legislativo do Município, insculpidas no artigo 18 da Constituição Federal de 1988, que garante a autonomia a este ente e no artigo 30 da CF/88, que garante a autoadministração e a autolegislação, contemplando o conjunto de competências materiais e legislativas previstas na Constituição Federal para os Municípios:

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

                  (...)

Interesse local, na lição de Alexandre de Moraes, "refere-se aos interesses que disserem respeito mais diretamente às necessidades imediatas do município, mesmo que acabem gerando reflexos no interesse regional (Estados) ou geral (União)". (in Constituição do Brasil Interpretada e Legislação Constitucional. 9ª ed., São Paulo: Atlas, 2013, p. 740).

Assim, a matéria normativa constante na proposta se adéqua efetivamente à definição de interesse local, já que o Projeto de Lei nº 030/2021 trata de normas que estabelecem, tendo uma marcante característica fiscal, bem como importantes reflexos sociais para a população municipal.

Foi devidamente observada a iniciativa para a deflagração do processo legislativo, sendo o envio do PPA competência privativa do Chefe do Poder Executivo, conforme prevê o artigo 165 da CF/88:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

É também nesse sentido a determinação legal constante do artigo 52, XII, bem como do artigo 106, II, da LOM:

Art. 52 Compete privativamente ao Prefeito:

(...)

XII - enviar ao Poder Legislativo o Plano Plurianual, o projeto de lei de Diretrizes Orçamentárias e as propostas de Orçamento previstos nesta Lei;

Art. 106 Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

(...)

§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública municipal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

(...)

§ 4º Os planos e programas municipais previstos nesta Lei Orgânica serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Poder Legislativo.

A Portaria nº 42/1999, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que regulamenta a Lei nº 4.320/1964, institui o conceito de programa, projeto, atividade e operações especiais e determina que os Municípios estabelecerão suas estruturas de programas, códigos e identificação em observância à Portaria e determinando ainda que os programas do PPA terão objetivos e serão mensurado por indicadores.

Constata-se que foram devidamente estabelecidas as diretrizes orientadoras da construção do PPA, constantes do art. 3º do Projeto de Lei (valorização do cidadão-usuário, participação da sociedade na escolha das prioridades, acompanhamento e avaliação dos resultados, forte ênfase nas ações que envolvem o desenvolvimento humano e excelência na gestão).

Da mesma forma foi devidamente estabelecida a conceituação dos Programas[2] conforme  o método adotado e os tipos de Programa nas disposições do art. 4º do Projeto de Lei e a conceituação dos objetivos, metas e indicadores.

Constam ainda devidamente nos arts. 12 e 13 do PLE, a indicação sobre o acompanhamento do PPA e a indicação sobre a revisão do PPA. Além disso, as informações sobre essa revisão devem compor também a Lei do PPA.

O Poder Executivo Municipal observou os prazos previstos no art. 107 da LOM, que determina que o Projeto de Lei sobre o Plano Plurianual deverá ser enviado pelo Prefeito ao Poder Legislativo até 30 de junho. Ressalta-se que o Poder Legislativo tem de devolver o projeto para sanção até 31 de agosto.

O PPA está devidamente acompanhado, ademais, da comprovação da realização das audiências públicas (fls. 08 a 10 – Edital de Audiência Pública; fl. 13 a 21 – Atas nº 08 e 10/2021 e Folha de Presenças; Lista de Sugestões – fl. 26), consoante determinam a Lei Complementar nº 101/2000, art. 48, parágrafo único e o art. 44 da Lei nº 10.257/2001 e das Atas dos Conselhos Municipais deliberativos referentes ao Programas dos seus respectivos Fundos Municipais, em conformidade com o art. 36 da Lei nº 8.080, de 1990 (Conselho Municipal de Saúde – fl. 27 a 29), art. 24, § 9º da Lei nº 11.494, de 2007 (Conselho Municipal de Educação – fls. 22-27) e art. 84, da Resolução CNAS nº 33, de 2012 (Conselho Municipal de Assistência Social – fls. 22 e 23).

O anexo da receita deve estar de acordo com o art. 12 da LC nº 101/2000, ou seja, considerar os exercícios anteriores, as estimativas para os exercícios a que se refere a proposta e as variações econômicas, de legislação e sempre constar as metodologias de cálculos adotadas nas estimativas. Recomenda-se assim, que em relação ao “Anexo I – Previsão da Receita para o período”, o mesmo contemple a metodologia e premissas de cálculo utilizadas, conforme determina o art. 12 da Lei de Responsabilidade Fiscal - LC 101/2000 para a projeção da Receita para os exercícios de 2022-2025 nos termos do:

Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas.

Faz necessária, ainda a inserção da devida codificação em alguns dos Programas - verifica-se que alguns Programas foram apresentados sem codificação, sendo que estes posteriormente deverão estar previstos da mesma forma na LDO e na LOA.

Sugere-se também a inclusão, no “Anexo Programas Temáticos”, dos indicadores de desempenho, já que em alguns Programas Temáticos não há a identificação da meta prevista a ser alcançada, constando somente: a descrição do indicador, sua unidade de medida, data de referência e seu índice (na data). De acordo com o estabelecido na Portaria nº 042/1999, os indicadores devem mensurar os objetivos pretendidos, sendo que isto não está demonstrado no Anexo.

Cabe ainda à Comissão de Finanças e Orçamento elaborar Parecer Preliminar a respeito da formalidade do Projeto e de estabelecer prazo para a apresentação de Emendas, além de organizar Audiência Pública, analisando os requisitos legais e a adequação do Projeto de Lei que dispõe sobre o PPA para os exercícios de 2022-2025 (art. 44 do Regimento Interno), garantindo a devida publicidade[3].

[1] Art. 165. ...

“§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.”

[2] Os Programas são os instrumentos de organização da Administração Pública que articulam um conjunto de ações suficientes para enfrentar um problema ou aproveitar uma oportunidade, devendo seu desempenho ser passível de aferição por indicadores coerentes com o objetivo estabelecido. Lógica de um programa: Da sociedade emanam os problemas com suas causas. Para solucioná-los, são traçados objetivos e esses, por sua vez, são mensurados através de indicadores. Para se alcançar os objetivos do programa, são estabelecidas ações que atuam sobre as causas dos problemas, trazendo benefícios à sociedade.

[3] Regimento Interno

CAPÍTULO I

Dos Orçamentos

Art.121. O disposto neste capítulo aplica-se também, no que couber, a elaboração do Plano Plurianual, assim como a lei de Diretrizes Orçamentárias, respeitados os prazos da Lei Orgânica Municipal.

3. Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Lei do Executivo nº 030/20210, por inexistir inconstitucionalidade manifesta que impeça a sua deliberação pelas Comissões e em Plenário, cabendo à Comissão de Finanças e Orçamento (art. 166 e §§s da CF/88) elaborar Parecer Preliminar a respeito da formalidade do Projeto, estabelecer prazo para apresentação de Emendas, bem como organizar Audiência Pública, a ser devidamente agendada e publicizada.

Sugere-se, outrossim:

1. Inclusão, no “Anexo Programas Temáticos”, dos indicadores de desempenho;
2. Inserção da devida codificação em alguns dos Programas;
3. Que em relação ao “Anexo I – Previsão da Receita para o período”, o mesmo contemple a metodologia e premissas de cálculo utilizadas, conforme determina o art. 12 da Lei de Responsabilidade Fiscal - LC 101;
4. Que quando da elaboração do Parecer Preliminar a Comissão de Finanças e Orçamento oportunize ao Pode Executivo, nos termos do art. 166, § 5º da CF/88, que sejam realizadas as adequações/complementações e esclarecimentos[1].

É o parecer.

Guaíba, 14 de julho de 2021.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador-Geral

OAB/RS nº 107.136

[1] CF/88 Art. 166, § 5º O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS:01902836022
14/07/2021 13:04:55