1. Relatório:

O Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei nº 023/2021 à Câmara Municipal, o qual “Adota o Diário Oficial dos Municípios do Estado do Rio Grande do Sul, instituído e administrado pela FAMURS, como veículo oficial de publicação dos atos normativos e administrativos do Município de Guaíba/RS”. A proposta foi encaminhada à Procuradoria para análise com fulcro no art. 105 do Regimento Interno.

2. MÉRITO:

2.1 Da competência e da iniciativa

Quanto à competência, não há óbice à proposta. Conforme dispõe o artigo 30, I, da Constituição Federal de 1988, “Compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local.” No mesmo sentido, o artigo 6º, I, da Lei Orgânica do Município de Guaíba refere que “Ao Município compete prover a tudo quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao bem estar de sua população, cabendo-lhe privativamente, dentre outras, as seguintes atribuições: legislar sobre assunto de interesse local”.

Alexandre de Moraes expõe que "interesse local refere-se aos interesses que disserem respeito mais diretamente às necessidades imediatas do município, mesmo que acabem gerando reflexos no interesse regional (Estados) ou geral (União)." (in Constituição do Brasil Interpretada e Legislação Constitucional. 9ª ed., São Paulo: Atlas, 2013, p. 740). Assim, a matéria constante na proposta se adéqua efetivamente à definição de interesse local.

A respeito da iniciativa para a deflagração do processo legislativo, uma vez que o projeto de lei apresentado dispõe sobre matéria administrativa referente à organização do Poder Executivo Municipal, tem-se por adequada a iniciativa do Prefeito, ao qual cabem as competências privativas dos arts. 52 e 119 da Lei Orgânica Municipal:

Art. 52 Compete privativamente ao Prefeito:

[...]

VI – dispor sobre a organização e o funcionamento da Administração Municipal, na forma da Lei;

Art. 119 É competência exclusiva do Prefeito a iniciativa dos projetos de lei que disponham sobre:

I - criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

II - organização administrativa, matéria orçamentária e serviços públicos;

III - servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

IV - criação e extinção de Secretarias e órgãos da administração pública. (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica nº 2/2017)

Para os fins do direito municipal, mais relevante ainda é a observância das normas previstas na Constituição Estadual no que diz respeito à iniciativa para o processo legislativo, já que, em caso de eventual controle de constitucionalidade, o parâmetro para a análise da conformidade vertical se dá em relação ao disposto na Constituição Gaúcha, conforme preveem o artigo 125, § 2º, da CF/88 e o artigo 95, XII, alínea “d”, da CE/RS. Apenas excepcionalmente o parâmetro da constitucionalidade será a Constituição Federal, desde que se trate de normas constitucionais de reprodução obrigatória (STF, RE nº 650.898/RS). Nesse caso, refere o artigo 60 da CE/RS:

Art. 60.  São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que:

I - fixem ou modifiquem os efetivos da Brigada Militar e do Corpo de Bombeiros Militar; (Redação dada pela Emenda Constitucional n.º 67, de 17/06/14)

II - disponham sobre:

a) criação e aumento da remuneração de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta ou autárquica;

b) servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, e reforma ou transferência de militares para a inatividade;

c) organização da Defensoria Pública do Estado;

d) criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da administração pública.

Portanto, foram respeitadas a iniciativa e a competência para a propositura do Projeto de Lei nº 023/2021, uma vez que apresentado pelo Executivo Municipal, enquanto responsável pela sua organização administrativa.

2.2 Do conteúdo do projeto de lei

A respeito do teor do Projeto de Lei nº 023/2021, tem-se que o seu objeto é a instituição do Diário Oficial da Famurs como órgão de imprensa oficial do Poder Executivo Municipal, matéria que diz respeito à organização dos procedimentos desse Poder. Em relação ao conteúdo da proposta, não há qualquer inconformidade, visto que o acesso à informação aos atos e às ações da administração pública, em todos os seus poderes e órgãos, é um direito fundamental do cidadão expresso no inciso XXXIII do art. 5º da Constituição Federal, com extensão no inciso II do § 3º do art. 37 também da Constituição Federal, e por isso a necessidade de transparência.

O desígnio da proposta é garantir o acesso à informação aos atos e às ações da administração pública, consoante determina a Lei de Acesso à Informação (Lei Federal nº 12.527, de 18 de novembro de 2011).  Portanto, a instituição de Diário Oficial pela administração visa atender ao disposto na própria Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527/2011), ao determinar a obrigatoriedade de divulgação de atos oficiais pela internet.

A publicação, obrigatória para formalizar e produzir efeitos dos atos oficiais, deverá ser realizada no meio em que a lei determinar, e que via de regra é a impressa oficial do órgão, definida no inciso XIII, do art. 6º, da Lei Federal nº 8.666/1993 – Lei de Licitações e Contratos, como “veículo oficial de divulgação da Administração Pública, sendo para a União o Diário Oficial da União, e, para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, o que for definido nas respectivas leis;”.

Quanto ao teor da proposta no sentido de instituir diário oficial como meio de publicação, a relação entre publicação e novas tecnologias foi objeto de observação de Rocha (1994, p. 246), no sentido de que a Administração Pública deve acompanhá-las, na medida em que servem ao aprimoramento da efetividade do princípio constitucional da publicidade, com economia para os cofres públicos e abertura de acesso a um número crescente de interessados, por exemplo, através dos bancos de dados oficiais.

Inúmeros entes e poderes da administração pública, dentre estes Tribunais de Justiça de Estados da Federação, assim como da União, inclusive os Tribunais Superiores, já implantaram a sistemática de publicações em Diários Oficiais Eletrônicos. A título exemplificativo pode-se mencionar a informatização do processo judicial, a qual ocorreu com o advento da Lei nº 11.419/2006. Destaca-se o art. 4º da referida Lei:

Art. 4º  Os tribunais poderão criar Diário da Justiça eletrônico, disponibilizado em sítio da rede mundial de computadores, para publicação de atos judiciais e administrativos próprios e dos órgãos a eles subordinados, bem como comunicações em geral.

1º O sítio e o conteúdo das publicações de que trata este artigo deverão ser assinados digitalmente com base em certificado emitido por Autoridade Certificadora credenciada na forma da lei específica.

2º A publicação eletrônica na forma deste artigo substitui qualquer outro meio e publicação oficial, para quaisquer efeitos legais, à exceção dos casos que, por lei, exigem intimação ou vista pessoal. (Destacou-se)

A respeito da publicação eletrônica do Poder Judiciário, destaca-se o entendimento do Egrégio Superior Tribunal de Justiça:

PROCESSO CIVIL. PUBLICAÇÃO ELETRÔNICA. A publicação eletrônica substitui qualquer outro meio de publicação oficial, para os efeitos legais, à exceção dos casos que, por lei, exigem intimação ou vista pessoal. Agravo regimental não provido. (STJ, AgRg na PET no RE nos EDcl no AgRg no RMS 20.956/RJ, Rel. Ministro ARI PARGENDLER, CORTE ESPECIAL, julgado em 05/11/2008, DJe 09/02/2009) (grifo nosso).

A Lei de Licitações, em relação ao tema, dispõe:

"Art. 6º Para os fins desta Lei, considera-se: (...)

XIII - Imprensa Oficial - veículo oficial de divulgação da Administração Pública, sendo para a União o Diário Oficial da União, e, para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, o que for definido nas respectivas leis;

(...)

Art. 16. Será dada publicidade, mensalmente, em órgão de divulgação oficial ou em quadro de avisos de amplo acesso público, à relação de todas as compras feitas pela Administração Direta ou Indireta, de maneira a clarificar a identificação do bem comprado, seu preço unitário, a quantidade adquirida, o nome do vendedor e o valor total da operação, podendo ser aglutinadas por itens as compras feitas com dispensa e inexigibilidade de licitação.

Nesse sentido ainda a doutrina de Marçal Justen Filho:

18) Imprensa Oficial

A Lei nº 8.883 acolheu os protestos generalizados contra a indevida intromissão na órbita de peculiar interesse dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Cada uma dessas entidades dispõe de autonomia para determinar o órgão que exercitará as funções de ‘Imprensa Oficial’. A regra constante da nova redação do inc. XIII nem seria necessária, tamanha sua obviedade. No entanto, a Lei nº 8.666 ignorara aludido postulado, o que exigiu a correção do equívoco, efetivada de modo expresso. Apesar disso, permaneceu o equívoco do art. 21, inc. II, que deveria ter sido eliminado. A propósito da questão, consultem-se os comentários respectivos.

(...)

• Divulgação da licitação

A validade da licitação depende da ampla divulgação de sua existência, efetivada com antecedência que assegure a participação dos eventuais interessados e o conhecimento de toda a sociedade. O defeito na divulgação do instrumento convocatório constitui indevida restrição à participação dos interessados e vicia de nulidade o procedimento licitatório, devendo ser pronunciado a qualquer tempo.

(...)

1.4) Publicidade na imprensa oficial

A definição do Diário Oficial em que deverá ocorrer a publicação faz-se em função da órbita política que promover a licitação. No entanto, quando a futura contratação envolver verbas federais ou garantias prestadas por instituições federais, deverá ser feita a publicação tanto no Diário Oficial da União quanto no órgão da imprensa oficial da ‘respectiva unidade federativa’.

1.9) Divulgação pela Internet

O desenvolvimento da Internet tende a acarretar o desaparecimento da obrigatoriedade de publicidade na imprensa escrita. Há forte tendência no sentido de eliminar os gastos e entraves gerados com a exigência. Presentemente, a divulgação pela Internet não substitui a imprensa oficial. Surgiram orientações administrativas no sentido da obrigatória divulgação das licitações em todos os sites mantidos por instituições estatais.

Existem sítios mantidos pela Administração Pública, versando exclusivamente sobre licitações da Administração Pública e subordinados a regras de controle muito severas, especialmente para garantir a segurança quanto ao cumprimento das exigências legais atinentes a prazo, universalidade de informações e assim por diante. Após comprovada a segurança desse sistema, poderá adotar-se a solução preconizada de eliminação da publicidade na imprensa escrita.

Não obstante, forçoso sublinhar que existem atos cuja publicação, por determinação da Lei nº 8.666/1993, não poderá ocorrer tão somente no órgão de imprensa oficial. Uma exceção de publicação na imprensa oficial vem disciplinada, por exemplo, no artigo 21 da Lei de Licitações:

Art. 21. Os avisos contendo os resumos dos editais das concorrências, das tomadas de preços, dos concursos e dos leilões, embora realizadas no local da repartição interessada, deverão ser publicados com antecedência, no mínimo, por uma vez: (Redação dada ao "caput" e incisos pela Lei nº 8.883, de 08.06.1994)

I - no Diário Oficial da União, quando se tratar de licitação feita por órgão ou entidade da Administração Pública Federal, e ainda, quando se tratar de obras financiadas parcial ou totalmente com recursos federais ou garantidas por instituições federais;

II - no Diário Oficial do Estado, ou do Distrito Federal, quando se tratar respectivamente de licitação feita por órgão ou entidade da Administração Pública Estadual ou Municipal, ou do Distrito Federal;

III - em jornal diário de grande circulação no Estado e também, se houver, em jornal de circulação no Município ou na região onde será realizada a obra, prestado o serviço, fornecido, alienado ou alugado o bem, podendo ainda a Administração, conforme o vulto da licitação, utilizar-se de outros meios de divulgação para ampliar a área de competição.

O Tribunal de Contas do Estado do Paraná, e.g., já firmou o entendimento de ser correta a opção pelos municípios de instituição de "diário oficial eletrônico", cfe. Acórdão nº 309/2009 – TRIBUNAL PLENO, de relatoria do Auditor Sérgio Ricardo Valadares Fonseca, no sentido da possibilidade de – observada a efetiva concretização do princípio da publicidade – para: (1) divulgar seus atos oficiais exclusivamente em veículo oficial impresso; ou (2) por meio exclusivamente de sítio oficial na Internet; ou  (3) por ambos os meios. Ressaltando que a publicação exclusivamente por meio eletrônico na Internet é tendência generalizada da Administração Pública em todas as esferas de governo e no âmbito de todos os Poderes, em sintonia com os princípios da economicidade, da efetividade e da publicidade. (ACÓRDÃO N.° 302/09 – TRIBUNAL PLENO PROCESSO N.°: 603831/07 ASSUNTO: CONSULTA ENTIDADE: ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO PARANÁ CONSULENTE: NELSON CORDEIRO JUSTUS RELATOR: AUDITOR SÉRGIO RICARDO VALADARES FONSECA):

• Consulta formulada pelo Presidente da Assembléia Legislativa do Estado do Paraná. Publicação de atos oficiais dos municípios. Definição de veículo oficial. Definição do meio de publicação: eletrônico, em papel ou ambos.
• Autonomia do Município, assegurada pela Constituição da República, para, por meio de lei que leve em conta a realidade fática local, definir o veículo oficial e a mídia – eletrônica, impressa ou ambas – a ser utilizada para divulgação dos atos legislativos e administrativos municipais. Autonomia que não pode ser – sob pena de inconstitucionalidade – aprioristicamente cerceada pelo Tribunal de Contas nem por outro órgão do Estado ou da União sob o argumento de que a Internet ainda não alcançou a necessária disseminação. Aspecto fático que pode ser objeto de controle de constitucionalidade de acordo com a realidade de cada município pela técnica denominada pela doutrina e pelo Supremo Tribunal Federal de “controle dos fatos e prognoses legislativos”.
• Publicação exclusivamente por meio eletrônico na Internet: possibilidade, uma vez adotadas medidas de segurança e proteção do conteúdo contra violações e assegurado o acesso da população. Tendência generalizada da Administração Pública em todas as esferas de governo e no âmbito de todos os Poderes, em sintonia com os princípios da economicidade, da efetividade e da publicidade.
• Manutenção de publicações em veículos de comunicação impressos no caso de atos disciplinados por lei especial que exigir a publicação em diário impresso, como, por exemplo, no caso da aquisição de bens e serviços pela Administração Direta e Indireta, nos termos da Lei Federal n.° 8666/93.
• Adoção de órgão oficial impresso próprio ainda que existam no município jornais, comprovadamente, de grande circulação: possibilidade, devendo ser assegurada a efetiva publicidade dos atos.
• Princípio da publicidade e acesso aos atos da gestão pública. Autonomia do Município no sistema federativo. Definição do veículo oficial mediante lei municipal. Autonomia do município – observada a efetiva concretização do princípio da publicidade – para (1) divulgar seus atos oficiais exclusivamente em veículo oficial impresso ou (2) por meio exclusivamente de sítio oficial na Internet ou (3) por ambos os meios.

Acórdão

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os membros do Tribunal de Contas do Estado do Paraná, reunidos em sessão plenária, por unanimidade, nos termos do voto do Relator, Auditor Sérgio Ricardo Valadares Fonseca, responder ao consulente que: 1) é possível, desde que prevista em lei municipal, a publicação dos atos oficiais dos municípios exclusivamente em meio eletrônico, ressalvados os casos em que lei especial exija a publicação em veículo impresso de grande circulação, observadas as seguintes diretrizes: 1.1) as publicações em meio eletrônico devem estar hospedadas em sítio eletrônico de fácil acesso à população; além de divulgar amplamente o sítio eletrônico em que a publicação de seus atos oficiais está hospedada, o município deve também assegurar-se de que o acesso às referidas publicações não requer a utilização de sofisticados recursos tecnológicos, de modo a dificultar ou a cercear o acesso de toda a população; 1.2) as publicações em meio eletrônico devem ter sua idoneidade e integridade asseguradas por tecnologia de certificação digital, como a disponibilizada por meio da Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileiras – ICP-Brasil;

É mister ressaltar que justamente buscando dar fácil acesso às publicações de licitações que o Congresso Nacional aprovou na Nova Lei de Licitações e Contratos (Lei nº 14.133/21) a criação de um portal que centralize as informações relativas aos procedimentos licitatórios, prevendo a criação do “Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP)”.

Ademais, importante sublinhar que o § 1º do artigo 54 da Nova Lei de Licitação estabelece a obrigação de publicação de extrato do edital no Diário Oficial da União, do estado, do Distrito Federal ou do município, ou, no caso de consórcio público, do ente de maior nível entre eles, bem como em jornal diário de grande circulação. Também o §2º do artigo 175, exige a divulgação complementar de extrato do edital em jornal diário de grande circulação local para municípios até 31 de dezembro de 2023. As duas previsões haviam sido vetadas pelo Presidente da República (Veto 13/2021), mas tiveram os vetos derrubados pelo Congresso Nacional.

Por outro lado, quanto aos arts. 1º e 8º, no que estabelecem também a instituição do Diário Oficial dos Municípios do Rio Grande do Sul instituído pela Famurs como o veículo de publicação oficial do Poder Legislativo, cabe alertar às Comissões Parlamentares que a Câmara Municipal já disciplinou a matéria através da Resolução nº 001/2020, aprovado em 11/08/2020.

3. Conclusão:

Diante do exposto, respeitada a natureza opinativa do parecer jurídico, que não vincula, por si só, a manifestação das Comissões Permanentes e a convicção dos membros desta Câmara, e assegurada a soberania do Plenário, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Lei nº 023/2021, observada a necessidade de análise pormenorizada quanto aos arts. 1º e 8º no que estabelecem também a instituição do Diário Oficial dos Municípios do Rio Grande do Sul instituído pela Famurs como o veículo de publicação oficial do Poder Legislativo, já tendo a Câmara Municipal disciplinado a matéria via Resolução nº 001/2020.

É o parecer.

Guaíba, 07 de junho de 2021.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador-Geral

OAB/RS nº 107.136

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS:01902836022
07/06/2021 17:46:58