1. Relatório

O Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei nº 020/2021 à Câmara Municipal, que objetiva autorizá-lo a contratar temporariamente 40 (quarenta) Agentes de Combate a Endemias. A proposição foi encaminhada à Procuradoria pela Presidência para análise nos termos do artigo 105 do Regimento Interno.

2. FUNÇÕES DA PROCURADORIA JURÍDICA

A Procuradoria Jurídica da Câmara de Guaíba, órgão consultivo com previsão no art. 3º da Lei Municipal nº 3.687/18, exerce as funções de assessoramento jurídico e de orientação da Mesa Diretora, da Presidência da Casa e dos setores legislativos, através da emissão de pareceres escritos e verbais, bem como de opiniões fundamentadas objetivando a tomada de decisões, por meio de reuniões, de manifestações escritas e de aconselhamentos. Trata-se de órgão público que, embora não detenha competência decisória, orienta juridicamente o gestor público e os setores legislativos, sem caráter vinculante.

Os pareceres jurídicos são atos resultantes do exercício da função consultiva desta Procuradoria Jurídica, no sentido de alertar para eventuais inconformidades que possam estar presentes. Conforme leciona Hely Lopes Meirelles na obra Direito Administrativo Brasileiro, 41ª ed., Malheiros Editores: São Paulo, 2015, p. 204, “O parecer tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subsequente. Já, então, o que subsiste como ato administrativo não é o parecer, mas, sim, o ato de sua aprovação, que poderá revestir a modalidade normativa, ordinatória, negocial ou punitiva.”

Desse modo, a função consultiva desempenhada por esta Procuradoria com base no art. 3º da Lei Municipal nº 3.687/18 – que dispõe sobre a organização administrativa da Câmara Municipal de Guaíba – não é vinculante, motivo pelo qual é possível, se for o caso, que os agentes políticos formem suas próprias convicções em discordância com as opiniões manifestadas por meio do parecer jurídico.

3. MÉRITO

3.1 Da competência e da iniciativa

Quanto à competência, não há óbice à proposta. Conforme dispõe o artigo 30, I, da Constituição Federal de 1988, “Compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local.” No mesmo sentido, o artigo 6º, I, da Lei Orgânica do Município de Guaíba refere que “Ao Município compete prover a tudo quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao bem estar de sua população, cabendo-lhe privativamente, dentre outras, as seguintes atribuições: legislar sobre assunto de interesse local”.

Alexandre de Moraes expõe que "interesse local refere-se aos interesses que disserem respeito mais diretamente às necessidades imediatas do município, mesmo que acabem gerando reflexos no interesse regional (Estados) ou geral (União)." (in Constituição do Brasil Interpretada e Legislação Constitucional. 9ª ed., São Paulo: Atlas, 2013, p. 740). Assim, a matéria constante na proposta se adéqua efetivamente à definição de interesse local.

A respeito da iniciativa para a deflagração do processo legislativo, uma vez que o projeto de lei apresentado propõe contratação temporária de agentes para o Poder Executivo, tem-se por adequada a iniciativa do Prefeito, ao qual cabem as competências privativas dos arts. 52 e 119 da Lei Orgânica Municipal:

Art. 52 Compete privativamente ao Prefeito:

[...]

VI – dispor sobre a organização e o funcionamento da Administração Municipal, na forma da Lei;

Art. 119 É competência exclusiva do Prefeito a iniciativa dos projetos de lei que disponham sobre:

I - criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

II - organização administrativa, matéria orçamentária e serviços públicos;

III - servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

IV - criação e extinção de Secretarias e órgãos da administração pública. (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica nº 2/2017)

Para os fins do direito municipal, mais relevante ainda é a observância das normas previstas na Constituição Estadual no que diz respeito à iniciativa para o processo legislativo, já que, em caso de eventual controle de constitucionalidade, o parâmetro para a análise da conformidade vertical se dá em relação ao disposto na Constituição Gaúcha, conforme preveem o artigo 125, § 2º, da CF/88 e o artigo 95, XII, alínea “d”, da CE/RS. Apenas excepcionalmente o parâmetro da constitucionalidade será a Constituição Federal, desde que se trate de normas constitucionais de reprodução obrigatória (STF, RE nº 650.898/RS). Nesse caso, refere o artigo 60 da CE/RS:

Art. 60.  São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que:

I - fixem ou modifiquem os efetivos da Brigada Militar e do Corpo de Bombeiros Militar; (Redação dada pela Emenda Constitucional n.º 67, de 17/06/14)

II - disponham sobre:

a) criação e aumento da remuneração de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta ou autárquica;

b) servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, e reforma ou transferência de militares para a inatividade;

c) organização da Defensoria Pública do Estado;

d) criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da administração pública.

Portanto, foram respeitadas a iniciativa e a competência para a propositura do Projeto de Lei nº 020/2021, pois apresentado pelo Executivo Municipal, enquanto responsável pela sua organização administrativa.

3.2 Do conteúdo do Projeto de Lei nº 020/2021

O Projeto de Lei nº 020/2021, de autoria do Poder Executivo Municipal, pretende autorizar que o Município de Guaíba contrate temporariamente, através do permissivo do artigo 37, inciso IX, da CF/88, 40 (quarenta) Agentes de Combate a Endemias, valendo-se de processo seletivo simplificado, mediante análise curricular, títulos e entrevista pessoal (art. 2º, caput e parágrafo único).

O proponente justifica a proposição com o fato de que há uma demanda oriunda dos desdobramentos da COVID-19 e do avanço dos casos de dengue no Município de Guaíba, sendo autorizada a contratação temporária de excepcional interesse público com base no art. 8º, IV, da Lei Complementar nº 173/2020.

Com efeito, há permissivo constitucional da contratação por tempo determinado, desde que esteja atendida a necessidade temporária de excepcional interesse público:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

[...]

IX - a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público;

Em âmbito local, o permissivo constitucional (art. 37, inciso IX, da CF/88) foi regulamentado pelo Estatuto do Servidor Público do Município de Guaíba, que prevê, em seu Título X, a contratação temporária de excepcional interesse público:

Art. 216 Para atender a necessidades temporárias de excepcional interesse público, poderão ser efetuadas contratações de pessoal por tempo determinado.

Art. 217 Consideram-se como necessidade temporária de excepcional interesse público, as contratações que visam a:

I - atender a situações de calamidade pública;

II - combater surtos epidêmicos;

III - atender outras situações de emergência que vierem a ser definidas em lei específica.

IV - atender programas ou ações governamentais temporários definidos por lei especifica.

Art. 218 As contratações de que trata este capítulo serão realizadas por prazo determinado, de 06 (seis) meses com possibilidade de serem prorrogadas por igual período.

No entanto, apesar do permissivo constitucional e legal, é preciso atentar que a admissão de Agentes de Combate a Endemias tem peculiaridades jurídicas que decorrem de disciplina jurídica específica na Constituição Federal de 1988 e na Lei nº 11.350/2006. A matéria foi regulada constitucionalmente pela EC nº 51/2006 e pela EC nº 63/2010, que acrescentaram os §§ 4º, 5º e 6º ao art. 198 da CF/88:

Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:

(...)

§ 4º Os gestores locais do sistema único de saúde poderão admitir agentes comunitários de saúde e agentes de combate às endemias por meio de processo seletivo público, de acordo com a natureza e complexidade de suas atribuições e requisitos específicos para sua atuação. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 51, de 2006)

§ 5º Lei federal disporá sobre o regime jurídico, o piso salarial profissional nacional, as diretrizes para os Planos de Carreira e a regulamentação das atividades de agente comunitário de saúde e agente de combate às endemias, competindo à União, nos termos da lei, prestar assistência financeira complementar aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, para o cumprimento do referido piso salarial. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 63, de 2010)

§ 6º Além das hipóteses previstas no § 1º do art. 41 e no § 4º do art. 169 da Constituição Federal, o servidor que exerça funções equivalentes às de agente comunitário de saúde ou de agente de combate às endemias poderá perder o cargo em caso de descumprimento dos requisitos específicos, fixados em lei, para o seu exercício. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 51, de 2006)

Sabe-se que a regra geral para o provimento de cargos e empregos na Administração Pública é o concurso público (art. 37, II, da CF/88). A Constituição Federal, contudo, traz algumas exceções, tais como as hipóteses de nomeação para cargos em comissão e a contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público. Devido à EC nº 51/2006, também ingressa como exceção à regra do concurso público a contratação de Agentes Comunitários de Saúde e de Agentes de Combate às Endemias, que deve ocorrer por processo seletivo público, em conformidade com a natureza e a complexidade das atribuições e os requisitos específicos para atuação.

Além disso, pela redação constitucional, a definição do regime jurídico dos Agentes Comunitários de Saúde e dos Agentes de Combate às Endemias cabe à legislação federal, que deve dispor sobre piso profissional nacional, diretrizes de planos de carreira e prestação de assistência financeira pela União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. Essa regulamentação está na Lei nº 11.350, de 5 de outubro de 2006, que dispôs, com maior detalhamento, sobre os cargos públicos, a contratação e a carreira dos agentes. Da disciplina legal, é possível extrair os principais destaques:

Art. 8º Os Agentes Comunitários de Saúde e os Agentes de Combate às Endemias admitidos pelos gestores locais do SUS e pela Fundação Nacional de Saúde – FUNASA, na forma do disposto no § 4º do art. 198 da Constituição, submetem-se ao regime jurídico estabelecido pela Consolidação das Leis do Trabalho – CLT, salvo se, no caso dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, lei local dispuser de forma diversa.

Art. 9º A contratação de Agentes Comunitários de Saúde e de Agentes de Combate às Endemias deverá ser precedida de processo seletivo público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade de suas atribuições e requisitos específicos para o exercício das atividades, que atenda aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Art. 9º-A. O piso salarial profissional nacional é o valor abaixo do qual a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios não poderão fixar o vencimento inicial das Carreiras de Agente Comunitário de Saúde e de Agente de Combate às Endemias para a jornada de 40 (quarenta) horas semanais.

§ 1º O piso salarial profissional nacional dos Agentes Comunitários de Saúde e dos Agentes de Combate às Endemias é fixado no valor de R$ 1.550,00 (mil quinhentos e cinquenta reais) mensais, obedecido o seguinte escalonamento: (Redação dada pela lei nº 13.708, de 2018)

I - R$ 1.250,00 (mil duzentos e cinquenta reais) em 1º de janeiro de 2019; (Incluído pela lei nº 13.708, de 2018)

II - R$ 1.400,00 (mil e quatrocentos reais) em 1º de janeiro de 2020; (Incluído pela lei nº 13.708, de 2018)

III - R$ 1.550,00 (mil quinhentos e cinquenta reais) em 1º de janeiro de 2021. (Incluído pela lei nº 13.708, de 2018)

Art. 14. O gestor local do SUS responsável pela admissão dos profissionais de que trata esta Lei disporá sobre a criação dos cargos ou empregos públicos e demais aspectos inerentes à atividade, observadas as determinações desta Lei e as especificidades locais. (Redação dada pela Lei nº 13.595, de 2018)

Art. 16. É vedada a contratação temporária ou terceirizada de Agentes Comunitários de Saúde e de Agentes de Combate às Endemias, salvo na hipótese de combate a surtos epidêmicos, na forma da lei aplicável. (Redação dada pela Lei nº 12.994, de 2014)

Verifica-se que: a) os Agentes Comunitários de Saúde e os Agentes de Combate a Endemias submetem-se, como regra, ao regime celetista, salvo se a lei local dispuser de modo diverso, prevendo a aplicação do regime estatutário; b) a contratação, como já referido, ocorre por processo seletivo público; c) há piso salarial profissional nacional fixado de forma escalonada; d) compete aos gestores locais do SUS a criação dos cargos ou empregos públicos e a definição dos aspectos inerentes às atividades; e) é vedada, como regra, a contratação temporária ou terceirizada de Agentes Comunitários de Saúde e de Agentes de Combate às Endemias, com exceção da hipótese de combate a surtos epidêmicos.

Como se percebe, só é possível contratar temporariamente Agentes de Combate às Endemias especificamente para o combate de surtos epidêmicos, o que se configura, portanto, como requisito indispensável à regularidade jurídica da medida pretendida.

A respeito do assunto, a jurisprudência do TCE/RS vem se manifestando no sentido de negar registro às admissões de agentes temporários para a função de combate a endemias quando não estejam comprovadamente justificadas para o enfrentamento de surtos epidêmicos. Leia-se, por exemplo, a Auditoria de Admissão nº 012613-0200/17-4:

Quanto aos quatro ingressos decorrentes de contratação por tempo determinado, constantes do Modelo V, Título 2, Item 23 (fl. 12), para os cargos de Técnico em Enfermagem (Lei Municipal 1.561/2015) e Agente de combate a endemias (Lei Municipal 1.562/2015), entendo que as admissões não estão em condições de receber a chancela deste Tribunal de Contas. [...] Especificamente para o cargo de Agente de combate a endemias, há vedação expressa no artigo 162 da Lei Federal nº 11.350/2006, para contratação de tal função por prazo determinado, exceto nas situações de combate a surtos epidêmicos, fato que não ficou demonstrado nos autos.

Também, a Auditoria de Admissão nº 009654-0200/17-9:

Com relação aos 18 (dezoito) ingressos decorrentes de contratação por tempo determinado, constantes do Modelo II, Titulo 2, Item 53, (fl. 37), para o cargo de Servente de Pedreiro (Lei Municipal 3.367/2015), Agente de Combate a Endemias (Lei Municipal 3.369/2.015) e Técnico de Enfermagem (Lei Municipal 3.398/2016), entendo que as admissões não estão em condições de receber a chancela deste Tribunal de Contas. [...] Além das sucessivas contratações, especificamente para o cargo de Agente Combate às Endemias (Lei Municipal 3.369/2.015), há vedação expressa no artigo 16 da Lei Federal nº 11.350/2006, para contratação de tal função por prazo determinado, exceto nas situações de combate a surtos epidêmicos, fato que não ficou demonstrado nos autos.

Portanto, considerando que o Tribunal de Contas aprecia, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal referentes às contratações de excepcional interesse público (art. 71, III, da CF/88), essencial que fique demonstrada a direta vinculação da contratação temporária ao combate de surtos epidêmicos.

Nos casos de contratação temporária, não é necessária a realização de concurso público, exigindo-se, como regra, a realização de processo seletivo simplificado (art. 3º, caput, da Lei nº 8.745/1993).

As Cortes de Contas têm sido rígidas quanto à obrigatoriedade de realizar o processo seletivo com critérios objetivos para efetivação das contratações autorizadas em lei. Veja-se o exarado pelo TCE/RS e em seguida pelo TCU:

TCE/RS: Tipo Processo AUDITORIA DE ADMISSÃO Número 006484-02.00/14-1 Exercício 2012: Publicação 29/08/2017 Boletim 1303/2017 “Com efeito, as mesmas se colocam num contexto de reiteração dos contratos, o que demonstra o caráter permanente das demandas, restando descaracterizada a necessidade temporária de excepcional interesse público, nos termos estipulados na Constituição da República (art. 37, inc. IX). Além disso, conforme consignado no Relatório de Auditoria (fl. 81), “o Município não realiza concurso desde o ano de 2005, configurando inércia da administração na realização de concurso público. Em relação aos demais 53 ingressos, oriundos de contratação por tempo determinado examinados neste feito, verifico que não foram precedidos de processo seletivo simplificado ou outro critério que assegurasse o respeito aos princípios da impessoalidade, da igualdade e da moralidade, nos termos do entendimento fixado por este Tribunal no Pedido de Orientação Técnica nº 7577- 02.00/10-0”.

9.2.3.1. utilize critérios objetivos de seleção de pessoal, assegurando a isonomia entre os interessados, a impessoalidade, a transparência e a publicidade dos procedimentos; restrinja a avaliação de habilidades dos candidatos, inclusive a avaliação psicológica, àquelas que sejam indispensáveis ao desempenho das funções a serem executadas, adotando sempre critérios claros, objetivos, previamente definidos e divulgados em edital; e suprima a fase de entrevista nas hipóteses em que sua finalidade não for avaliar os conhecimentos dos candidatos por meio de critérios objetivos pré-fixados e com conteúdo programático previamente divulgado em edital; (Acórdão nº 969/2006 – Plenário TCU)

O TCE/SC, no Prejulgado nº 1927, estabeleceu um rol exemplificativo de critérios que o edital de seleção precisa conter para que sejam atendidos os princípios constitucionais fundamentais para a lisura e idoneidade do processo, a fim de orientar os gestores e seus servidores na elaboração do edital. Leia-se, ainda, o entendimento do TCE/SP:

Sessão: 26/8/2014 76 TC-000531/009/08 - Acompanha(m): Expediente: TC000425/016/13. Não obstante, impende notar que os órgãos que se manifestaram nos autos verificaram a existência de edital contendo regras que se mostraram contrárias aos princípios constitucionais da isonomia, igualdade e impessoalidade, sendo este entendimento corroborado pelo e. Conselheiro Julgador Singular. (...) Verifico, por outro lado, que os professores foram selecionados por meio do processo seletivo simplificado nº 1/2007, que segundo o edital foi realizado em etapa única, consistente em: apresentação de títulos e tempo de serviço. Neste caso foi pontuado o tempo de serviço prestado ao município e por esta razão, considerando as decisões exaradas no âmbito deste E. Tribunal de Contas, bem como em razão do princípio da impessoalidade, considero que não há como se acolher a prática adotada, que privilegia aqueles que já trabalham ou trabalharam no município. Cito a título de ilustração o TC – 406/002/10.

Nesse sentido, foi devidamente prevista no art. 2º, parágrafo único, a realização de processo seletivo simplificado, com a análise curricular, títulos e entrevista pessoal, estando, logo, atendida a exigência do art. 3º, caput, da Lei Federal nº 8.745/1993.

Verifica-se estar correta a proposição no sentido de fixar um prazo determinado à duração do contrato, com previsão da possibilidade de prorrogação pelo idêntico período de 6 meses, tendo em vista que a providência está justificada na exata medida das necessidades de atendimento das demandas. Importante, também, destacar o tema de repercussão geral do STF nº 612, quanto aos requisitos para que se considere válida a contratação temporária de servidores públicos:

Tema 612. Nos termos do art. 37, IX, da Constituição Federal, para que se considere válida a contratação temporária de servidores públicos, é preciso que: a) os casos excepcionais estejam previstos em lei; b) o prazo de contratação seja predeterminado; c) a necessidade seja temporária; d) o interesse público seja excepcional; e) a contratação seja indispensável, sendo vedada para os serviços ordinários permanentes do Estado que estejam sob o espectro das contingências normais da Administração.

Constata-se, ademais, que a configuração da seleção a ser adotada pela Administração Municipal na proposta em análise está de acordo com parâmetros estabelecidos pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul (TCE-RS) na Informação 010/2011.

De qualquer modo, as comissões permanentes, se assim entenderem necessário, poderão solicitar novas informações e justificativas do Poder Executivo que embasem a necessidade da contratação excepcional dos agentes temporários, cabendo lembrar, ainda, que o Tribunal de Contas aprecia, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal referentes às contratações de excepcional interesse público (art. 71, III, da Constituição Federal), sendo da responsabilidade do Prefeito a regularidade da admissão.

4. DAS NORMAS DE FINANÇAS PÚBLICAS VOLTADAS PARA A RESPONSABILIDADE NA GESTÃO FISCAL

Já no que diz respeito às normas de responsabilidade na gestão fiscal, especificamente quanto à Lei Complementar 173/2020[1], esta previu a possibilidade da realização de contratação temporária, ainda que resulte em aumento de despesa, consoante ressalva prevista em seu art. 8º, IV:

Art. 8º Na hipótese de que trata o art. 65 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios afetados pela calamidade pública decorrente da pandemia da Covid-19 ficam proibidos, até 31 de dezembro de 2021, de:

(...)

IV - admitir ou contratar pessoal, a qualquer título, ressalvadas as reposições de cargos de chefia, de direção e de assessoramento que não acarretem aumento de despesa, as reposições decorrentes de vacâncias de cargos efetivos ou vitalícios, as contratações temporárias de que trata o inciso IX do caput do art. 37 da Constituição Federal, as contratações de temporários para prestação de serviço militar e as contratações de alunos de órgãos de formação de militares;

Foram essas as conclusões do TCE/RS na Nota Técnica nº 03/2020, da Consultoria Técnica, e no Estudo sobre a Lei Complementar nº 173/2020:

Diversamente dos cargos de direção, chefia ou assessoramento, as reposições decorrentes de vacâncias de cargos efetivos ou vitalícios, as contratações temporárias de que trata o inciso IX do caput do art. 37 da Constituição Federal, as contratações de temporários para prestação de serviço militar e as contratações de alunos de órgãos de formação de militares não possuem a vedação relativa ao aumento de despesa.

[1] Estabelece o Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus SARS-CoV-2 (Covid-19), altera a Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 e dá outras providências.

5. Conclusão

Diante do exposto, respeitada a natureza opinativa do parecer jurídico, que não vincula, por si só, a manifestação das comissões permanentes e a convicção dos membros desta Câmara, e assegurada a soberania do Plenário, a Procuradoria opina pela legalidade e regular tramitação do Projeto de Lei nº 020/2021, desde que esteja devidamente comprovado que a contratação temporária serve especificamente ao combate de surtos epidêmicos, o que é requisito previsto na legislação federal (art. 16 da Lei nº 11.350/2006).

É o parecer, salvo melhor juízo.

Guaíba, 25 de maio de 2021.

GUSTAVO DOBLER

Procurador

OAB/RS nº 110.114B

GUSTAVO DOBLER:02914216017
25/05/2021 17:49:22