1. Relatório:

Veio ao exame desta Procuradoria o Projeto de Lei nº 072/2021, apresentado pelo Vereador Alex Medeiros (PP), o qual “Reconhece como atividades essenciais as atividades prestadas pelos profissionais da Advocacia Pública e Privada em Guaíba”. A proposta foi encaminhada à Procuradoria para análise nos termos do artigo 105 do Regimento Interno da Câmara Municipal.

2. mérito:

Primeiramente, sob o prisma da repartição constitucional de competências entre os entes federativos, constata-se que a proposição encontra respaldo no que diz respeito à autonomia e à competência legislativa do Município, insculpidas no artigo 18 da Constituição Federal de 1988, que garante a autonomia a este ente, e no artigo 30 da CF/88, que garante a autoadministração e a autolegislação, contemplando o conjunto de competências materiais e legislativas previstas na Constituição Federal para os Municípios:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

(...)

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

(...)

O E. Supremo Tribunal Federal precisou que as competências legislativas do município caracterizam-se pelo princípio da predominância do interesse local e ressaltou ser salutar que a interpretação constitucional de normas dessa natureza seja mais favorável à autonomia legislativa dos Municípios, haja vista ter sido essa a intenção do constituinte ao elevar os Municípios ao status de ente federativo na Constituição Cidadã de 1988.[1] Nessa perspectiva, a doutrina de Alexandre de Moraes leciona que "interesse local refere-se aos interesses que disserem respeito mais diretamente às necessidades imediatas do município, mesmo que acabem gerando reflexos no interesse regional (Estados) ou geral (União)". (in Constituição do Brasil Interpretada e Legislação Constitucional. 9ª ed., São Paulo: Atlas, 2013, p. 740).

Para o STF, essa autonomia revela-se fundamentalmente quando o Município exerce, de forma plena, sua competência legislativa em matéria de interesse da municipalidade, como previsto no art. 30, I, da CF.[2]

Especificamente quanto à competência dos Municípios para legislar sobre medidas de enfrentamento à pandemia, o próprio STF na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 6341 e na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 672, assentou a competência dos entes municipais e estaduais para adotar medidas de contenção do avanço da contaminação consoante arts. 23 e 24 da Constituição Federal (Estados fixando as medidas gerais e Município podendo adotar medidas mais restritivas, de acordo com a realidade do ente municipal, sem extrapolar, contudo, a definição da regra geral editada pelos estados):

EMENTA: REFERENDO EM MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DA INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO À SAÚDE. EMERGÊNCIA SANITÁRIA INTERNACIONAL. LEI 13.979 DE 2020. COMPETÊNCIA DOS ENTES FEDERADOS PARA LEGISLAR E ADOTAR MEDIDAS SANITÁRIAS DE COMBATE À EPIDEMIA INTERNACIONAL. HIERARQUIA DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE. COMPETÊNCIA COMUM. MEDIDA CAUTELAR PARCIALMENTE DEFERIDA. A diretriz constitucional da hierarquização, constante do caput do art. 198 não significou hierarquização entre os entes federados, mas comando único, dentro de cada um deles. 5. É preciso ler as normas que integram a Lei 13.979, de 2020, como decorrendo da competência própria da União para legislar sobre vigilância epidemiológica, nos termos da Lei Geral do SUS, Lei 8.080, de 1990. O exercício da competência da União em nenhum momento diminuiu a competência própria dos demais entes da federação na realização de serviços da saúde, nem poderia, afinal, a diretriz constitucional é a de municipalizar esses serviços. 6. O direito à saúde é garantido por meio da obrigação dos Estados Partes de adotar medidas necessárias para prevenir e tratar as doenças epidêmicas e os entes públicos devem aderir às diretrizes da Organização Mundial da Saúde, não apenas por serem elas obrigatórias nos termos do Artigo 22 da Constituição da Organização Mundial da Saúde (Decreto 26.042, de 17 de dezembro de 1948), mas sobretudo porque contam com a expertise necessária para dar plena eficácia ao direito à saúde. 7. Como a finalidade da atuação dos entes federativos é comum, a solução de conflitos sobre o exercício da competência deve pautar-se pela melhor realização do direito à saúde, amparada em evidências científicas e nas recomendações da Organização Mundial da Saúde. 8. Medida cautelar parcialmente concedida para dar interpretação conforme à Constituição ao § 9º do art. 3º da Lei 13.979, a fim de explicitar que, preservada a atribuição de cada esfera de governo, nos termos do inciso I do artigo 198 da Constituição, o Presidente da República poderá dispor, mediante decreto, sobre os serviços públicos e atividades essenciais. 15/04/2020, PLENÁRIO, REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.341 DISTRITO FEDERAL, RELATOR: MIN. MARCO AURÉLIO.

Verificada que a competência para legislar é concorrente entre a União, os Estados e os Municípios, porém, hierarquizada, os entes municipais devem articular as suas ações conforme as definições estabelecidas pelo governo federal e pelo Estado, em razão da necessidade de vigilância epidemiológica.

O reconhecimento como atividade essencial no caso dessa proposta em particular não teria o condão de, a priori e por si só, trazer implicações práticas em relação ao combate à pandemia, já que a propositura legislativa prevê que deverão ser observadas as recomendações expedidas pelos órgãos sanitários e os decretos Estaduais e Municipais de enfrentamento à pandemia.

No que concerne à deflagração da proposta por parlamentar, sob o ponto de vista constitucional, à primeira vista não se verifica interferência do Poder Legislativo nas atribuições dos órgãos do Poder Executivo, já que não cria, extingue ou altera órgãos administrativos, bem como não institui nova atribuição a órgão integrante da administração estatal. Ocorre que pode vir a ser considerada como norma violadora do princípio da reserva de administração do Chefe do Poder Executivo e do princípio da separação entre os poderes.

Efetivamente, do ponto de vista infraconstitucional, a matéria normativa constante na proposta não se adéqua efetivamente à iniciativa por parlamentar, visto que cabe aos Chefes dos Poderes Executivos Federal, Estadual e Municipal disporem sobre as medidas que poderão ser adotadas para enfrentamento de emergência de saúde pública decorrente de moléstias, no caso (COVID-19), especialmente referente às que deverão resguardar o exercício e o funcionamento de serviços públicos e atividades essenciais, tendo a Lei Federal nº 13.979, de 2020 - “Dispõe sobre as medidas para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus responsável pelo surto de 2019”, estabelecido que é matéria de competência do chefe do Poder Executivo, mediante decreto, estabelecer:

Lei 13979/2020

Art. 3º Para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus, as autoridades poderão adotar, no âmbito de suas competências, dentre outras, as seguintes medidas: (Redação dada pela Medida Provisória nº 926, de 2020)...

§ 8º As medidas previstas neste artigo, quando adotadas, deverão resguardar o exercício e o funcionamento de serviços públicos e atividades essenciais. (Incluído pela Medida Provisória nº 926, de 2020)

§ 9º O Presidente da República disporá, mediante decreto, sobre os serviços públicos e atividades essenciais a que se referem o § 8º. (Incluído pela Medida Provisória nº 926, de 2020)

Ao cotejar as atividades previstas no PL nº 072/2021, constata-se que a presente propositura legislativa a princípio veicularia matéria que se inclui nas atividades constantes do Decreto nº 10.282, de 20 de março de 2020, que regulamenta a Lei nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020, para definir os serviços públicos e as atividades essenciais: § 1º São serviços públicos e atividades essenciais aqueles indispensáveis ao atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade, assim considerados aqueles que, se não atendidos, colocam em perigo a sobrevivência, a saúde ou a segurança da população, tais como: (...) XXXVIII - atividades de representação judicial e extrajudicial, assessoria e consultoria jurídicas exercidas pela advocacia pública da União, relacionadas à prestação regular e tempestiva dos respectivos serviços públicos;.

Tais atividades também foram previstas no Decreto Estadual Nº 55.882, de 15 de maio de 2021 - Institui o Sistema de Avisos, Alertas e Ações para fins de monitoramento, prevenção e enfrentamento à pandemia de COVID-19 no âmbito do Estado do Rio Grande do Sul, reitera a declaração de estado de calamidade pública em todo o território estadual e dá outras providências:

§ 1º São atividades públicas e privadas essenciais aquelas indispensáveis ao atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade, assim consideradas aquelas que, se não atendidas, colocam em perigo a sobrevivência, a saúde ou a segurança da população, tais como:

XXXV - atividades de representação judicial e extrajudicial, de assessoria e de consultoria jurídicas exercidas pelas advocacias, pública e privada, e demais funções essenciais à Justiça, em especial as relacionadas à prestação regular e tempestiva dos serviços públicos;

O Ministro Gilmar Mendes destaca que as disposições legais devem ser imprescindíveis e proporcionais a fim de seja observado o subprincípio da necessidade legislativa, e tendo em vista que as normas federais e estaduais classificaram tais atividades como essenciais, a propositura em tela não se harmonizaria, em tese, com o denominado princípio da necessidade legislativa:

Embora a competência para editar normas, no tocante à matéria, quase não conheça limites (universalidade da atividade legislativa), a atividade legislativa é, e deve continuar sendo, uma atividade subsidiária. Significa dizer que o exercício da atividade legislativa está submetido ao princípio da necessidade, isto é, que a promulgação de leis supérfluas ou iterativas configura abuso do poder de legislar. É que a presunção de liberdade, que lastreia o Estado de Direito democrático, pressupõe um regime legal mínimo, que não reduza ou restrinja, imotivada ou desnecessariamente, a liberdade de ação no âmbito social. As leis hão de ter, pois, um fundamento objetivo.[3]

Em matéria de saúde, leciona Hely Lopes Meirelles[4] que a competência suplementar do Município seria para suprir a ausência de normas gerais da União e do Estado-membro ou complementá-las em suas lacunas para atender interesse estritamente local:

Ao Município sobram poderes para editar normas de preservação da saúde pública, nos limites de seu território, uma vez que, como entidade estatal que é, está investido de suficiente poder de polícia inerente a toda a Administração Pública, para a defesa da saúde e bem-estar dos munícipes. Claro que o Município não pode legislar e agir contra as normas gerais estabelecidas pela União e pelo Estado-membro ou além delas, mas pode supri-las na sua ausência, ou complementá-las em suas lacunas, em tudo que disser respeito à saúde pública local (CF, arts. 24, XII, e 30, I, II e VII).

Ressalta-se mais uma vez que a Lei Federal nº 13.979, de 2020, que dispõe sobre as medidas para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus responsável pelo surto de 2019, especialmente quanto ao resguardo de funcionamento dos serviços públicos, bem como de atividades essenciais, estabelece que são de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo Federal, mediante decreto específico, conforme a norma especificou desde a Medida Provisória nº 926, de 2020, art. 3º, § 9º.

Constatam-se, ademais, Vetos dos Poderes Executivos Municipais a propostas que dizem respeito à matéria em questão:

- VETO AO PL Nº 038/2020 – Reconhece a essencialidade das atividades físicas e dos exercícios físicos como promotores da saúde no Município de Santa Cruz do Sul e dá outras providências - MUNICÍPIO DE SANTA CRUZ DO SUL – alegada a violação ao princípio constitucional da separação entre os poderes e ilegalidade frente à Lei Federal nº 13.979/2020[5];

O TSJP concedeu liminar para conferir interpretação conforme a Constituição no sentido de suspender Lei Municipal de autoria parlamentar que considerava certos serviços essenciais no Município de Piraju, por contrariar o princípio da separação dos poderes:

Vistos. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO, questionando a validade da Lei nº 4.233, de 16 de fevereiro de 2021, do Município de Piraju, de autoria parlamentar, na parte que flexibiliza a quarentena de que trata o Decreto Estadual 64.881/2020 (e alterações posteriores), mediante autorização de retomada de serviços e atividades que considera essenciais no município (academias, comércio varejista, bares, restaurantes e similares, salões de beleza, cabeleireiros, barbearias, manicures, escritórios contábil, imobiliário, corretagem de seguro e empresas de tecnologia) durante a pandemia da Covid 19. O autor alega, em resumo (a) que esse ato normativo, além de contrariar o princípio da separação dos poderes, foi editado ao arrepio da fase em que o Município se encontra no Plano São Paulo", instituído pelo Decreto Estadual nº 64.994, de 28 de maio de 2020; (b) que os municípios não podem se afastar das diretrizes estabelecidas pela União e pelo Estado para proteção à saúde decorrente da pandemia, cabendo-lhe apenas suplementá-las, para o fim de intensificar o nível de proteção por elas estabelecido, mediante a edição de atos normativos que venham a torná-las eventualmente mais restritivas; (c) que o abrandamento de medidas de distanciamento social, como determinado na norma municipal, em descompasso com as orientações da comunidade científica, coloca em risco os direitos fundamentais de proteção à vida e à saúde, além de não atender aos princípios da prevenção e precaução; (d) que, além disso, o abrandamento das medidas de isolamento social não se mostra razoável e ponderado, contrariando os artigos 111 e 144 da Constituição Estadual, visto que substitui uma estratégia aceita como adequada para preservar um maior número de vidas por uma estratégia que arrefece inegavelmente o êxito no combate da pandemia, daí porque pede a declaração de inconstitucionalidade da norma impugnada, por ofensa às disposições dos artigos 5º, 47, II, XIV, XIX, a, 111, 144, 219, parágrafo único, 1, e 222, III, da Constituição Estadual. O fundamento invocado é relevante, ao menos nesta fase de cognição liminar, uma vez que a norma municipal, ao dispor sobre proteção e defesa da saúde, no contexto envolvendo a pandemia da COVID-19, avançou sobre matéria que é de competência da União, dos Estados e do Distrito Federal (artigo 24, inciso XII, da Constituição Federal), e que no Estado de São Paulo - já está disciplinada pelo Decreto nº 64.881, de 22 de março de 2020 e pelo Decreto nº 64.994, de 28 de maio de 2020, daí a plausibilidade do vício de inconstitucionalidade, ainda que se invoque a disposição do artigo 30, inciso I, da Constituição Federal, pois norma do Município, editada com base no interesse local não pode, em tese, contrariar legislação estadual sobre o mesmo tema. No presente caso, o Decreto Estadual n. 64.994, de 28 de maio de 2020, instituiu o denominado Plano São Paulo, estabelecendo quatro fases de classificação (identificadas pelas cores vermelha, laranja, amarela e verde), com diferentes graus de restrição para retomada gradual de serviços e atividades. E de acordo com esse plano governamental, o município de Piraju está atualmente incluído na fase 1 (vermelha), que ainda não permite a abertura de estabelecimentos indicados na norma impugnada. Não custa lembrar, sob esse aspecto, que a referência que se faz ao Decreto Estadual é apenas para indicar possível inobservância de regras de competência legislativa, ou seja, não se trata de ato invocado como parâmetro de controle normativo. Ante o exposto, DEFIRO A LIMINAR para conferir interpretação conforme a Constituição no sentido de suspender o ato impugnado (Lei nº 4.233, de 16 de fevereiro de 2021) na parte que contrasta ou venha a contrastar com a legislação estadual (Plano São Paulo). Expeçam-se ofícios ao Prefeito e ao Presidente da Câmara Municipal de Piraju comunicando o teor desta decisão e requisitando informações. Em seguida, cite-se a ilustre Procuradora-Geral do Estado e, ao final, dê-se vista à douta Procuradoria-Geral de Justiça. São Paulo, 26 de fevereiro de 2021. FERREIRA RODRIGUES Relator. Direta de Inconstitucionalidade, Processo nº 2038274-67.2021.8.26.0000.

Verifica-se, ademais, que o Ministério Público do Estado de Mato Grosso (MPE) ingressou com Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) requerendo, em pedido liminar, a suspensão de uma Lei Municipal de Sorriso que ampliou o rol de serviços e atividades essenciais, indo além do que já está previsto nos decretos estadual e federal. O Tribunal de Justiça de Mato Grosso suspendeu liminarmente, em abril de 2021, a referida Lei Municipal nº 3.104/2021, que incluía seis categorias entre os serviços e atividades consideradas essenciais na pandemia da Covid-19.

Também o Ministério Público de Goiás (MP-GO) e a Defensoria Pública do Estado de Goiás (DPEGO) expediram recomendação conjunta (03/03/21) ao Prefeito de Inhumas, para que vetasse integralmente do Projeto de Lei Municipal nº 04/2021, que reconhece a atividade religiosa no município “como essencial em tempos de crises ocasionadas por moléstias contagiosas ou catástrofes naturais”, em referência à pandemia da Covid-19.

[1] RE 1.151.237; RE 1.052.719.

[2] RE 610.221 RG

[3] (MENDES, Gilmar. Teoria da Legislação e Controle de Constitucionalidade: Algumas Notas. Revista Jurídica Virtual da Presidência da República.

http://egov.ufsc.br/portal/sites/default/files/anexos/14968-14969-1- PB.pdf)

[4] Direito Municipal Brasileiro, 6ª edição, Malheiros Editores, págs. 333 e 334.

[5] http://www.camarasantacruz.rs.gov.br/upload/2020/10/28/veto-14-2020-ao-projeto-de-lei-38-l-2020-5f99b08c0f6c9.pdf

3. Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela ausência de inconstitucionalidade manifesta do Projeto de Lei nº 072/2021, visto que à primeira vista não se vislumbra afronta flagrante a norma de matriz constitucional, havendo substancial divergência jurisprudencial no que diz respeito à iniciativa parlamentar para legislar sobre atividades essenciais, já havendo, por exemplo, recentíssimas liminares do TJSP e do TJMG suspendendo Leis Municipais que incluíam categorias entre os serviços e atividades consideradas essenciais na pandemia da Covid-19.

Cabe uma análise pormenorizada pelas Comissões Permanentes, notadamente pela Comissão de Constituição, Justiça e Redação. Ressaltamos que os tribunais podem vir a declarar a inconstitucionalidade de tais normas, visto que a União já estabeleceu norma geral fixando a iniciativa do Chefe do Poder Executivo estabelecer as atividades essenciais, ou ainda com fundamento nos princípios da reserva de administração e da separação entre os poderes (art. 2º CF/88).

Reitera-se que do ponto de vista da legalidade há óbice para a tramitação da matéria, tendo a Lei Federal nº 13.979/2020 estabelecido que o Chefe do Poder Executivo disporá, mediante Decreto, sobre os serviços públicos e atividades essenciais.  Cabe salientar, ademais, as medidas implementadas pelas Promotorias de Justiça Estaduais nesse sentido, conforme colacionado neste parecer.

É o parecer.

Guaíba, 21 de maio de 2021.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador-Geral

OAB/RS nº 107.136

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS:01902836022
21/05/2021 11:25:12