PARECER JURÍDICO |
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"Institui a Política de Renda Básica Emergencial, no âmbito do Município de Guaíba e dá outras providências" 1. RelatórioO Vereador João Caldas apresentou o Projeto de Lei nº 043/2021 à Câmara Municipal, objetivando instituir a Polícia de Renda Básica Emergencial no âmbito do Município de Guaíba. A proposta foi encaminhada à Procuradoria Jurídica para análise nos termos do art. 105 do Regimento Interno. 2. FUNÇÕES DA PROCURADORIA JURÍDICAA Procuradoria Jurídica da Câmara de Guaíba, órgão consultivo com previsão no art. 3º da Lei Municipal nº 3.687/18, exerce as funções de assessoramento jurídico e de orientação da Mesa Diretora, da Presidência da Casa e dos setores legislativos, através da emissão de pareceres escritos e verbais, bem como de opiniões fundamentadas objetivando a tomada de decisões, por meio de reuniões, de manifestações escritas e de aconselhamentos. Trata-se de órgão público que, embora não detenha competência decisória, orienta juridicamente o gestor público e os setores legislativos, sem caráter vinculante. Os pareceres jurídicos são atos resultantes do exercício da função consultiva desta Procuradoria Jurídica, no sentido de alertar para eventuais inconformidades que possam estar presentes. Conforme leciona Hely Lopes Meirelles na obra Direito Administrativo Brasileiro, 41ª ed., Malheiros Editores: São Paulo, 2015, p. 204, “O parecer tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subsequente. Já, então, o que subsiste como ato administrativo não é o parecer, mas, sim, o ato de sua aprovação, que poderá revestir a modalidade normativa, ordinatória, negocial ou punitiva”. Desse modo, a função consultiva desempenhada por esta Procuradoria com base no art. 3º da Lei Municipal nº 3.687/18 – que dispõe sobre a organização administrativa da Câmara Municipal de Guaíba – não é vinculante, motivo pelo qual é possível, se for o caso, que os agentes políticos formem suas próprias convicções em discordância com as opiniões manifestadas por meio do parecer jurídico. 3. MÉRITOPreliminarmente, verifica-se que a norma inscrita no artigo 105 do Regimento Interno da Câmara Municipal de Guaíba outorga ao Presidente do Legislativo a possibilidade de devolução ao autor de proposições maculadas por manifesta inconstitucionalidade (art. 105, II), alheias à competência da Câmara (art. 105, I) ou de caráter pessoal (art. 105, III). Solução similar é encontrada no Regimento Interno da Câmara dos Deputados (art. 137, § 1º) – parlamento em que o controle vem sendo exercido – e no Regimento Interno do Senado Federal (art. 48, XI – em que a solução é o arquivamento) e em diversos outros regimentos de casas legislativas pátrias. A doutrina trata do sentido da norma jurídica inscrita no art. 105 do Regimento Interno caracterizando-o como um controle de constitucionalidade político ou preventivo, sendo tal controle exercido dentro do Parlamento, através de exame perfunctório pela Presidência da Mesa Diretora, considerado controle preventivo de constitucionalidade interno, antes que a proposição possa percorrer todo o trâmite legislativo. Via de regra, a devolução é efetuada mediante despacho fundamentado da Presidência, indicando o artigo constitucional violado, podendo o autor recorrer da decisão ao Plenário (art. 105, parágrafo único). Quanto à competência legislativa, não há qualquer óbice à proposta. Conforme dispõe o art. 30, I, da Constituição Federal de 1988, “Compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local.” No mesmo sentido, o art. 6º, I, da Lei Orgânica do Município de Guaíba refere que “Ao Município compete prover a tudo quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao bem estar de sua população, cabendo-lhe privativamente dentre outras, as seguintes atribuições: legislar sobre assunto de interesse local”. Em relação à matéria de fundo, também não há qualquer óbice à proposta. Convém lembrar que o objetivo primordial do Projeto de Lei nº 043/2021 é promover uma política pública de assistência social de natureza emergencial às pessoas e famílias em contextos de vulnerabilidade devido aos efeitos econômicos provocados pela pandemia de COVID-19, o que vem ao encontro da proteção conferida pela dignidade da pessoa humana no texto constitucional (art. 1º, inciso III, da CF/88). Além disso, a proposta está em conformidade com o dever de implementação de políticas assistenciais por parte do Estado:
Ocorre que o Projeto de Lei nº 043/2021, embora louvável seu objeto, contém vício de iniciativa. As hipóteses de iniciativa privativa do Poder Executivo, que limitam o poder de iniciativa dos vereadores, estão expressamente previstas na Constituição Federal, aplicadas por simetria aos Estados e Municípios. Dispõe o artigo 61, § 1º, da CF:
Para os fins do direito municipal, mais relevante ainda é a observância das normas previstas na Constituição Estadual no que diz respeito à iniciativa para o processo legislativo, uma vez que, em caso de eventual controle de constitucionalidade, o parâmetro para a análise da conformidade vertical se dá em relação ao disposto na Constituição Gaúcha, conforme preveem o art. 125, § 2º, da CF e o art. 95, XII, alínea “d”, da CE. Nesse caso, refere o artigo 60 da Constituição Estadual:
Vale destacar que o mero fato de gerar novas despesas ao Poder Executivo não obstaculiza a tramitação de projetos de lei, desde que haja previsão na lei orçamentária anual, na forma do artigo 154, I, da CE/RS e do artigo 167, I, da CF/88. Inclusive, o Supremo Tribunal Federal já pacificou o entendimento de que “Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos.” (ARE 878.911/RJ, Relator: Min. Gilmar Mendes, publicação: 11/10/16). Sucede-se que, para além de estabelecer novas despesas públicas, o Projeto de Lei nº 043/2021 institui uma política pública nova para o Poder Executivo, prevendo o dever de distribuição de renda “sem nenhum tipo de discriminação, segregação ou condicionalidade”, em um valor correspondente ao indispensável à subsistência das pessoas, o que envolve uma série de atribuições sob a responsabilidade do Poder Executivo, desde a questão da (in)suficiência orçamentária até os meios, as formas e os órgãos responsáveis pela distribuição do benefício emergencial. Com isso, entende-se que a matéria acaba por invadir de modo indevido a chamada reserva de administração, constante no art. 61, § 1º, da Constituição Federal de 1988, substância central do princípio da separação de poderes inscrito no art. 2º da CF/88, ao dispor a respeito de política assistencial sob a responsabilidade do Poder Executivo, de considerável impacto orçamentário e gerencial, o que leva à conclusão de ser de iniciativa privativa do Prefeito a sua proposição. Veja-se que, por exemplo, no Município de São Paulo, benefício análogo foi instituído através da Lei Municipal nº 17.504, de 11 de novembro de 2020, cuja vigência se prorrogou com a promulgação da Lei Municipal nº 17.553, de 26 de fevereiro de 2021, sendo que, em ambos os casos, a proposição legislativa fora apresentada pelo Chefe do Poder Executivo, em respeito à sistemática constitucional de iniciativas privativas.[1] O Projeto de Lei nº 043/2021 apresenta, com base nos mesmos fundamentos, vício de iniciativa frente à Lei Orgânica Municipal de Guaíba, que, em seu art. 119, reserva a competência exclusiva ao Chefe do Poder Executivo Municipal nos projetos de lei que tratem da organização administrativa, inclusive quanto às atribuições dos órgãos públicos:
Destarte, apesar de ser honrosa sob o ponto de vista material, a proposta não poderia ter sido apresentada por membro do Poder Legislativo, pois a iniciativa para projetos que criem ou estruturem órgãos da Administração Pública, ou que lhe atribuam obrigações e políticas até então inexistentes, compete apenas ao Chefe do Executivo, enquanto responsável pela organização administrativa. Nesse sentido, a jurisprudência do TJRS:
Assim, o Projeto de Lei nº 043/2021 contém vício de iniciativa, por dispor sobre política pública sob a responsabilidade exclusiva do Poder Executivo, matéria cuja iniciativa é reservada ao Prefeito, nos termos do art. 61, § 1º, II, “b”, da CF e do art. 60, II, “d”, da CE/RS. Nada impede, contudo, que a proposta seja remetida ao Executivo sob a forma de indicação, com base no artigo 114 do Regimento Interno da Câmara Municipal de Guaíba, para que, pela via política, o Prefeito implemente o projeto. [1] https://app-plpconsulta-prd.azurewebsites.net/Forms/MostrarArquivo?ID=5977&TipArq=1. https://app-plpconsulta-prd.azurewebsites.net/Forms/MostrarArquivo?ID=7345&TipArq=1. 4. ConclusãoDiante do exposto, a Procuradoria orienta pela possibilidade de o Presidente, por meio de despacho fundamentado, devolver ao autor a proposição em epígrafe, em razão de vício de iniciativa e afronta à separação dos poderes caracterizados com base nos arts. 2º e 61, § 1º, II, “b”, da CF/88 e arts. 5º e 60, II, “d”, da CE/RS. Sugere-se a remessa de indicação ao Executivo, nos termos regimentais, para a implementação da política prevista no PL nº 043/2021, diante do seu inquestionável mérito. É o parecer, salvo melhor juízo. Guaíba, 25 de março de 2021. GUSTAVO DOBLER Procurador OAB/RS nº 110.114B O Documento ainda não recebeu assinaturas digitais no padrão ICP-Brasil. |
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