1. Relatório:

O Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei nº 009/2021 à Câmara Municipal, o qual “Dispõe sobre a reestruturação do Conselho Municipal de Acompanhamento e Controle Social do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação - CACS-FUNDEB, em conformidade com o Artigo 212-A da Constituição Federal, regulamentado na forma da Lei Federal n.º 14.113, de 25 de dezembro de 2020”. A proposta foi encaminhada à Procuradoria para análise com fulcro no art. 105 do Regimento Interno, a fim de que seja efetivado o controle da constitucionalidade.

2. FUNÇÕES DA PROCURADORIA JURÍDICA

A Procuradoria Jurídica da Câmara de Guaíba, órgão consultivo com previsão no art. 3º da Lei Municipal nº 3.687/18, exerce as funções de assessoramento jurídico e de orientação da Mesa Diretora, da Presidência da Casa e dos setores legislativos, através da emissão de pareceres escritos e verbais, bem como de opiniões fundamentadas objetivando a tomada de decisões, por meio de reuniões, de manifestações escritas e de aconselhamentos. Trata-se de órgão público que, embora não detenha competência decisória, orienta juridicamente o gestor público e os setores legislativos, sem caráter vinculante.

Os pareceres jurídicos são atos resultantes do exercício da função consultiva desta Procuradoria Jurídica, no sentido de alertar para eventuais inconformidades que possam estar presentes. Conforme Hely Lopes Meirelles na obra Direito Administrativo Brasileiro, 41ª ed., Malheiros Editores: São Paulo, 2015, p. 204, “O parecer tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subsequente. Já, então, o que subsiste como ato administrativo não é o parecer, mas, sim, o ato de sua aprovação, que poderá revestir a modalidade normativa, ordinatória, negocial ou punitiva”.

Desse modo, a função consultiva desempenhada por esta Procuradoria com base no art. 3º da Lei Municipal nº 3.687/18 – que dispõe sobre a organização administrativa da Câmara Municipal de Guaíba – não é vinculante, motivo pelo qual é possível, se for o caso, que os agentes políticos formem suas próprias convicções em discordância com as opiniões manifestadas por meio do parecer jurídico.

3. MÉRITO:

3.1 Da competência e da iniciativa

Quanto à competência, não há óbice à proposta. Conforme dispõe o artigo 30, I, da Constituição Federal de 1988, “Compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local.” No mesmo sentido, o artigo 6º, I, da Lei Orgânica do Município de Guaíba refere que “Ao Município compete prover a tudo quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao bem estar de sua população, cabendo-lhe privativamente, dentre outras, as seguintes atribuições: legislar sobre assunto de interesse local.”

A respeito da iniciativa para a deflagração do processo legislativo, uma vez que o projeto de lei apresentado propõe alterações na estrutura administrativa do Executivo, tem-se por adequada a iniciativa do Prefeito, ao qual cabem as competências privativas dos arts. 52 e 119 da Lei Orgânica Municipal:

Art. 52 Compete privativamente ao Prefeito:

[...]

VI – dispor sobre a organização e o funcionamento da Administração Municipal, na forma da Lei;

Art. 119 É competência exclusiva do Prefeito a iniciativa dos projetos de lei que disponham sobre:

I - criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

II - organização administrativa, matéria orçamentária e serviços públicos;

III - servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

IV - criação e extinção de Secretarias e órgãos da administração pública. (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica nº 2/2017)

Para os fins do direito municipal, mais relevante ainda é a observância das normas previstas na Constituição Estadual no que diz respeito à iniciativa para o processo legislativo, já que, em caso de eventual controle de constitucionalidade, o parâmetro para a análise da conformidade vertical se dá em relação ao disposto na Constituição Gaúcha, conforme preveem o artigo 125, § 2º, da CF/88 e o artigo 95, XII, alínea “d”, da CE/RS. Apenas excepcionalmente o parâmetro da constitucionalidade será a Constituição Federal, desde que se trate de normas constitucionais de reprodução obrigatória (STF, RE nº 650.898/RS). Nesse caso, refere o artigo 60 da CE/RS:

Art. 60.  São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que:

I - fixem ou modifiquem os efetivos da Brigada Militar e do Corpo de Bombeiros Militar; (Redação dada pela Emenda Constitucional n.º 67, de 17/06/14)

II - disponham sobre:

a) criação e aumento da remuneração de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta ou autárquica;

b) servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, e reforma ou transferência de militares para a inatividade;

c) organização da Defensoria Pública do Estado;

d) criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da administração pública.

Portanto, foram respeitadas a iniciativa e a competência para a propositura do Projeto de Lei nº 009/2021, uma vez que apresentado pelo Executivo Municipal, enquanto responsável pela sua organização administrativa.

3.2 Do conteúdo do projeto de lei

A respeito do teor do Projeto de Lei nº 009/2020, tem-se que o seu objeto é reestruturar o Conselho Municipal de Acompanhamento e Controle Social do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – CACS-FUNDEB, a partir de alterações na Lei Municipal nº 2.218/2007, diante de alterações trazidas pela Emenda Constitucional nº 108, de 26 de agosto de 2020, a qual incluiu o art. 212-A da Constituição Federal.

O Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundeb é um colegiado que tem como função principal acompanhar e controlar a distribuição, a transferência e a aplicação dos recursos do Fundo, no âmbito das esferas municipal, estadual e federal. O Conselho do Fundeb não é uma nova instância de controle, mas sim de representação social, não devendo, portanto, ser confundido com o controle interno (executado pelo próprio Poder Executivo), nem com o controle externo, a cargo do Tribunal de Contas, na qualidade de órgão auxiliar do Poder Legislativo, a quem compete a apreciação das contas do Poder Executivo.

Os Cacs-Fundeb também são responsáveis por emitir parecer conclusivo sobre as contas apresentadas e a execução dos programas. Portanto, é por meio dos Conselhos que a sociedade pode acompanhar de perto a implementação dos programas federais da área de Educação. Eles são condição para que os governos municipais recebam valores do Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (Pnate).

Conforme art. 212-A, inciso X, o FUNDEB será regulamentado por lei, observadas as garantias estabelecidas nos incisos I, II, III e IV do caput e no § 1º do art. 20811 e as metas pertinentes do plano nacional de educação, nos termos previstos no art. 214 da Constituição12:

Art. 212-A

X – (...)

d) a transparência, o monitoramento, a fiscalização e o controle interno, externo e social dos fundos referidos no inciso I do caput deste artigo, assegurada a criação, a autonomia, a manutenção e a consolidação de conselhos de acompanhamento e controle social, admitida sua integração aos conselhos de educação;

As inovações trazidas pela EC 108/2020 exigem que os gestores municipais instituam os Conselhos de Acompanhamento e Controle Social (CACS). O novo Fundeb entrou em vigência em 1º de janeiro deste ano e a Lei 14.113/2020, de regulamentação do Fundo, determinou que os novos CACS devem ser instituídos, por legislação específica, no prazo de 90 dias contados da vigência do novo Fundeb - até 31 de março de 2021.

A proposição vai ao encontro das alterações dispostas na Emenda Constitucional e da lei federal 14.113/2020, prevendo a duração de mandatos dos Conselheiros dos CACS em quatro anos, vedada a recondução.

A Lei 14.113/2020 mantém na composição dos CACS o número de nove conselheiros: dois do Executivo Municipal, sendo pelo menos um do órgão dirigente da educação; um professor da educação básica pública; um diretor das escolas básicas públicas; um servidor técnico-administrativo das escolas básicas públicas; dois pais de alunos da educação básica pública; dois estudantes da educação básica pública, sendo um indicado pela entidade de estudantes secundaristas.

A Lei 14.113/2020, em seu art. 34, amplia a composição do Conselho Municipal do Fundeb, que deverá contar, quando houver, com 2 (dois) representantes de organizações da sociedade civil; 1 (um) representante das escolas indígenas; 1 (um) representante das escolas do campo; e 1 (um) representante das escolas quilombolas.

Art. 34 Os conselhos serão criados por legislação específica, editada no respectivo âmbito governamental, observados os seguintes critérios de composição:

IV - em âmbito municipal:

a)  2 (dois) representantes do Poder Executivo municipal, dos quais pelo menos 1 (um) da Secretaria Municipal de Educação ou órgão educacional equivalente;

b)  1 (um) representante dos professores da educação básica pública;

c)  1 (um) representante dos diretores das escolas básicas públicas;

d)  1 (um) representante dos servidores técnico-administrativos das escolas básicas públicas;

e)  2 (dois) representantes dos pais de alunos da educação básica pública;

f)  2 (dois) representantes dos estudantes da educação básica pública, dos quais 1 (um) indicado pela entidade de estudantes secundaristas.

§1º  Integrarão ainda os conselhos municipais dos Fundos, quando houver:

I - 1 (um) representante do respectivo Conselho Municipal de Educação (CME);

II - 1 (um) representante do Conselho Tutelar a que se refere a Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990 , indicado por seus pares;

III - 2 (dois) representantes de organizações da sociedade civil;

IV - 1 (um) representante das escolas indígenas;

V - 1 (um) representante das escolas do campo;

VI - 1 (um) representante das escolas quilombolas.

O legislador federal manteve impedimentos para indicação como conselheiro do CACS, por exemplo, parentes até 3º grau dos chefes do Executivo e dos dirigentes da educação e pais de alunos com cargos ou funções comissionadas no Poder Executivo. Foi incluída, ademais, a previsão de suplentes para os conselheiros titulares (art. 34, § 8º).

Art. 34 (...)

§ 5º  São impedidos de integrar os conselhos a que se refere o caput deste artigo:

I - titulares dos cargos de Presidente e de Vice-Presidente da República, de Ministro de Estado, de Governador e de Vice-Governador, de Prefeito e de Vice-Prefeito e de Secretário Estadual, Distrital ou Municipal, bem como seus cônjuges e parentes consanguíneos ou afins, até o terceiro grau;

II - tesoureiro, contador ou funcionário de empresa de assessoria ou consultoria que prestem serviços relacionados à administração ou ao controle interno dos recursos do Fundo, bem como cônjuges, parentes consanguíneos ou afins, até o terceiro grau, desses profissionais;

III - estudantes que não sejam emancipados;

IV - pais de alunos ou representantes da sociedade civil que:

a)  exerçam cargos ou funções públicas de livre nomeação e exoneração no âmbito dos órgãos do respectivo Poder Executivo gestor dos recursos; ou

b)  prestem serviços terceirizados, no âmbito dos Poderes Executivos em que atuam os respectivos conselhos.

(...)

§ 8º  Para cada membro titular deverá ser nomeado um suplente, representante da mesma categoria ou segmento social com assento no conselho, que substituirá o titular em seus impedimentos temporários, provisórios e em seus afastamentos definitivos, ocorridos antes do fim do mandato.

§ 9º  O mandato dos membros dos conselhos do Fundeb será de 4 (quatro) anos, vedada a recondução para o próximo mandato, e iniciar-se-á em 1º de janeiro do terceiro ano de mandato do respectivo titular do Poder Executivo.

Importante observar ainda que por força do que dispõe a legislação federal a atuação dos membros não é remunerada (art. 34, §7º, I).

4. Conclusão:

Diante do exposto, respeitada a natureza opinativa do parecer jurídico, que não vincula, por si só, a manifestação das comissões permanentes e a convicção dos membros desta Câmara, e assegurada a soberania do Plenário, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Lei nº 009/2021, de autoria do Poder Executivo Municipal.

É o parecer.

Guaíba, 25 de março de 2021.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador Geral

OAB/RS nº 107.136

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS:01902836022
26/03/2021 13:59:38