1. Relatório:

O Poder Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei nº 007/2021 à Câmara Municipal, o qual “Ratifica protocolo de intenções firmado entre Municípios brasileiros, com a finalidade de adquirir vacinas para combate à pandemia do Coronavírus, medicamentos, insumos e equipamentos na área da saúde”. Incluída em pauta de Sessão Extraordinária, a proposta foi encaminhada à Procuradoria pela Presidência da Câmara para análise nos termos do art. 105 do Regimento Interno.

2. FUNÇÕES DA PROCURADORIA JURÍDICA

A Procuradoria Jurídica da Câmara de Guaíba, órgão consultivo com previsão no art. 3º da Lei Municipal nº 3.687/18, exerce as funções de assessoramento jurídico e de orientação da Mesa Diretora, da Presidência da Casa e dos setores legislativos, através da emissão de pareceres escritos e verbais, bem como de opiniões fundamentadas objetivando a tomada de decisões, por meio de reuniões, de manifestações escritas e de aconselhamentos. Trata-se de órgão público que, embora não detenha competência decisória, orienta juridicamente o gestor público e os setores legislativos, sem caráter vinculante.

Os pareceres jurídicos são atos resultantes do exercício da função consultiva desta Procuradoria Jurídica, no sentido de alertar para eventuais inconformidades que possam estar presentes. Conforme leciona Hely Lopes Meirelles na obra Direito Administrativo Brasileiro, 41ª ed., Malheiros Editores: São Paulo, 2015, p. 204, “O parecer tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subsequente. Já, então, o que subsiste como ato administrativo não é o parecer, mas, sim, o ato de sua aprovação, que poderá revestir a modalidade normativa, ordinatória, negocial ou punitiva”.

Desse modo, a função consultiva desempenhada por esta Procuradoria com base no art. 3º da Lei Municipal nº 3.687/18 – que dispõe sobre a organização administrativa da Câmara Municipal de Guaíba – não é vinculante, motivo pelo qual é possível, se for o caso, que os agentes políticos formem suas próprias convicções em discordância com as opiniões manifestadas por meio do parecer jurídico.

3. MÉRITO:

3.1 Da competência legislativa e da iniciativa do processo legislativo

Quanto à competência legislativa, não há qualquer óbice à proposta. Conforme dispõe o art. 30, I, da Constituição Federal de 1988, “Compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local.” No mesmo sentido, o art. 6º, I, da Lei Orgânica do Município de Guaíba refere que “Ao Município compete prover a tudo quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao bem estar de sua população, cabendo-lhe privativamente dentre outras, as seguintes atribuições: legislar sobre assunto de interesse local”.

A respeito da iniciativa do processo legislativo, destaca-se que, na CF/88, a reserva de iniciativa está prevista no art. 61, § 1º, repetida na CE/RS pelo art. 60, os quais preveem os inúmeros casos em que apenas o Chefe do Executivo poderá deflagrar o processo legislativo. Por serem normas restritivas, tão somente essas hipóteses são reservadas ao Poder Executivo; os demais casos são de iniciativa concorrente, garantindo-se a legitimidade das propostas por parte de membros do Legislativo. Na Lei Orgânica Municipal, tais restrições são repetidas e detalhadas nos arts. 52 e 119, sendo de observância obrigatória na análise das proposições.

Nesses termos, para os fins do direito municipal, relevante é, sobretudo, a observância das normas previstas na Constituição Estadual no que diz respeito à iniciativa para o processo legislativo, uma vez que, em caso de eventual controle de constitucionalidade, o parâmetro para a análise da conformidade vertical se dá em relação ao disposto na Constituição Gaúcha, conforme preveem o artigo 125, § 2º, da CF/88 e o artigo 95, XII, alínea “d”, da CE/RS:

Art. 60. São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que:

I - fixem ou modifiquem os efetivos da Brigada Militar e do Corpo de Bombeiros Militar; (Redação dada pela Emenda Constitucional n.º 67, de 17/06/14)

II - disponham sobre:

a) criação e aumento da remuneração de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta ou autárquica;

b)servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, e reforma ou transferência de militares para a inatividade;

c) organização da Defensoria Pública do Estado;

d) criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da administração pública.

Verifica-se estar adequada a iniciativa para a deflagração do processo legislativo, uma vez que o projeto de lei apresentado propõe a ratificação de protocolo de intenções pelo Município de Guaíba, para o que há a reserva de administração, constante no art. 61, § 1º, da CF/88 e no art. 60 da CE/RS, substância central do princípio da separação de poderes inscrito no art. 2º da CF/88, na medida em que os consórcios públicos com personalidade jurídica de direito público integram a administração indireta dos entes federados consorciados (art. 6º, § 1º, da Lei nº 11.107/05), de modo que sua instituição depende da iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, representante político do ente federado.

3.2 Das condições para a viabilidade da aquisição de vacinas pelos Municípios

Como justificativa para a proposição, o Prefeito de Guaíba sustenta, na exposição de motivos, que o Supremo Tribunal Federal, na ADPF nº 770, decidiu de forma unânime, em 24 de fevereiro de 2021, que “os Municípios brasileiros também possuem competência constitucional para aquisição e fornecimento de vacinas nos casos de: i) descumprimento do Plano Nacional de Imunização pelo Governo Federal; ii) insuficiência de doses para imunização da população brasileira.” Com base nisso, e considerando a liderança da Frente Nacional de Prefeitos na articulação das medidas necessárias para que, de fato, os Municípios possam adquirir os imunizantes, propõe-se a criação de um consórcio público com Municípios de todas as regiões do Brasil para facilitar a aquisição de vacinas para combate à COVID-19, bem como de medicamentos, insumos e equipamentos na área da saúde.

Com efeito, as ações de vigilância em saúde estão definidas na legislação federal, notadamente na Lei nº 6.259/1975, no Decreto Federal nº 78.231/1976 e em normas complementares editadas pelo Ministério da Saúde, deles se depreendendo que, em síntese, a gestão das ações é compartilhada entre a União, Estados, Distrito Federal e Municípios na esfera das Comissões Intergestores Bipartite e Tripartite, reconhecidas como “foros de negociação e pactuação entre gestores, quanto aos aspectos operacionais do Sistema Único de Saúde (SUS).” (art. 14-A da Lei nº 8.080/1990). A Lei nº 6.259/1975 dispõe que cabe ao Ministério da Saúde a elaboração de Programa Nacional de Imunizações, o qual definirá as vacinações, inclusive as de caráter obrigatório, e que também lhe compete a coordenação e o apoio técnico, material e financeiro da execução do programa no âmbito nacional e regional (arts. 3º e 4º).

Por consequência, no contexto da pandemia de COVID-19, o Ministério da Saúde editou o Plano Nacional de Operacionalização da Vacinação contra a COVID-19[1], descrevendo, no Anexo III, as responsabilidades de cada ente federado na operacionalização da campanha nacional de imunização:

Constituem competências da gestão federal:

A coordenação do PNI (incluindo a definição das vacinas dos calendários e das campanhas nacionais de vacinação), as estratégias e as normatizações técnicas sobre sua utilização;

Apoiar os Estados, Distrito Federal e os Municípios na aquisição de seringas e agulhas para a Campanha Nacional de Vacinação contra a covid-19, em conformidade com a Portaria de Consolidação nº 04 de 28 de setembro de 2017, que atribui à Secretaria de Vigilância em Saúde a “gestão dos estoques nacionais de insumos estratégicos, de interesse da Vigilância em Saúde, inclusive o monitoramento dos estoques e a solicitação da distribuição aos estados e Distrito Federal de acordo com as normas vigentes; (Origem: PRT MS/GM 1378/2013, Art. 6º, XVIII)” e o provimento de insumos estratégicos que incluem “seringas e agulhas para campanhas de vacinação que não fazem parte daquelas já estabelecidas ou quando solicitadas por um Estado; (Origem: PRT MS/GM 1378/2013, Art. 6º, XIX, b)”

O provimento dos imunobiológicos definidos pelo PNI, considerados insumos estratégicos;

A gestão do sistema de informação do PNI, incluindo a consolidação e a análise dos dados nacionais e a retroalimentação das informações à esfera estadual.

Constituem competências da gestão estadual:

A coordenação do componente estadual do PNI;

Organizar a logística de distribuição de vacinas, seringas e agulhas e a rede de frio em seu território;

O provimento de seringas e agulhas para a vacinação de rotina;

A gestão do sistema de informação do PNI, incluindo a consolidação e a análise dos dados municipais, o envio dos dados ao nível federal dentro dos prazos estabelecidos e a retroalimentação das informações à esfera municipal.

Constituem competências da gestão municipal:

A coordenação e a execução das ações de vacinação elencadas pelo PNI, incluindo a vacinação de rotina, as estratégias especiais (como campanhas e vacinações de bloqueio) e a notificação e investigação de eventos adversos e óbitos temporalmente associados à vacinação;

A gerência do estoque municipal de vacinas e outros insumos, incluindo o armazenamento e o transporte para seus locais de uso, de acordo com as normas vigentes;

O descarte e a destinação final de frascos, seringas e agulhas utilizados, conforme as normas técnicas vigentes;

A gestão do sistema de informação do PNI, incluindo a coleta, o processamento, a consolidação e a avaliação da qualidade dos dados provenientes das unidades notificantes, bem como a transferência dos dados em conformidade com os prazos e fluxos estabelecidos nos âmbitos nacional e estadual e a retroalimentação das informações às unidades notificadoras.

Assim, pela estratégia definida no PNI, o provimento de imunobiológicos – ou seja, a aquisição das vacinas – compete à gestão federal. Por outro lado, as gestões estaduais são responsáveis pela organização da rede de frio, pela logística de distribuição de vacinas, seringas e agulhas e pelo provimento de seringas e agulhas, enquanto às gestões municipais cabem as tarefas executórias, isto é, a realização das campanhas de vacinação, a notificação e investigação de eventos adversos, a gerência do estoque e o descarte dos materiais utilizados.

O Conselho Federal da OAB propôs, no Supremo Tribunal Federal, a ADPF nº 770, para autorizar-se a todos os entes a aquisição e o fornecimento de vacinas contra a COVID-19. A decisão do Plenário da Corte, que referendou a medida liminar do Ministro Ricardo Lewandowski, foi publicada nos seguintes termos:

O Tribunal, por unanimidade, referendou a medida cautelar pleiteada para assentar que os Estados, Distrito Federal e Municípios (i) no caso de descumprimento do Plano Nacional de Operacionalização da Vacinação contra a Covid-19, recentemente tornado público pela União, ou na hipótese de que este não proveja cobertura imunológica tempestiva e suficiente contra a doença, poderão dispensar às respectivas populações as vacinas das quais disponham, previamente aprovadas pela Anvisa, ou (ii) se esta agência governamental não expedir a autorização competente, no prazo de 72 horas, poderão importar e distribuir vacinas registradas por pelo menos uma das autoridades sanitárias estrangeiras e liberadas para distribuição comercial nos respectivos países, conforme o art. 3º, VIII, a, e § 7º-A, da Lei nº 13.979/2020, ou, ainda, quaisquer outras que vierem a ser aprovadas, em caráter emergencial (Resolução DC/ANVISA 444, de 10/12/2020), nos termos do voto do Relator. Plenário, Sessão Virtual de 12.2.2021 a 23.2.2021.

Como se percebe, à vista da decisão do STF, não havia autorização irrestrita para que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adquirissem vacinas, pois essa possibilidade dependia da constatação concreta de falhas de operacionalização do plano de vacinação pelo governo federal (descumprimento do plano ou cobertura imunológica insuficiente e intempestiva contra a doença). No entanto, em 10/03/2021 entrou em vigor a Lei nº 14.125/2021, que autoriza todos os entes federados a adquirir vacinas e assumir os riscos de responsabilidade civil por eventos adversos pós-vacinação:

Art. 1º Enquanto perdurar a Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional (Espin), declarada em decorrência da infecção humana pelo novo coronavírus (SARS-CoV-2), ficam a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios autorizados a adquirir vacinas e a assumir os riscos referentes à responsabilidade civil, nos termos do instrumento de aquisição ou fornecimento de vacinas celebrado, em relação a eventos adversos pós-vacinação, desde que a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) tenha concedido o respectivo registro ou autorização temporária de uso emergencial.

§ 1º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão constituir garantias ou contratar seguro privado, nacional ou internacional, em uma ou mais apólices, para a cobertura dos riscos de que trata o caput deste artigo.

§ 2º A assunção dos riscos relativos à responsabilidade civil de que trata o caput deste artigo restringe-se às aquisições feitas pelo respectivo ente público.

§ 3º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão medidas efetivas para dar transparência:

I - à utilização dos recursos públicos aplicados na aquisição das vacinas e dos demais insumos necessários ao combate à Covid-19;

II - ao processo de distribuição das vacinas e dos insumos.

Já a Lei nº 14.124/2021 introduz ainda medidas excepcionais para agilizar o processo de contratação administrativa dos imunizantes contra a Covid-19, como a dispensa de licitação, para além de inúmeros dispositivos que permitem a aquisição com procedimento administrativo simplificado, desde que atendidos os requisitos de transparência. Nos termos referidos supra, estabelece em seu artigo 13 a obrigatoriedade da aplicação das vacinas à luz e observância do Plano Nacional de Operacionalização da Vacinação contra a Covid-19, de competência do governo federal:

Art. 13. A aplicação das vacinas contra a Covid-19 deverá observar o previsto no Plano Nacional de Operacionalização da Vacinação contra a Covid-19, ou naquele que vier a substituí-lo.

§ 1º O Plano Nacional de Operacionalização da Vacinação contra a Covid-19, de que trata o caput deste artigo, é o elaborado, atualizado e coordenado pelo Ministério da Saúde, disponível em sítio oficial na internet.

§ 2º A aplicação das vacinas de que trata o caput deste artigo somente ocorrerá após a autorização excepcional de importação, ou a autorização temporária de uso emergencial, ou o registro sanitário de vacinas concedidos pela Anvisa.

§ 3º Os Estados, os Municípios e o Distrito Federal ficam autorizados a adquirir, a distribuir e a aplicar as vacinas contra a Covid-19 registradas, autorizadas para uso emergencial ou autorizadas excepcionalmente para importação, nos termos do art. 16 desta Lei, caso a União não realize as aquisições e a distribuição tempestiva de doses suficientes para a vacinação dos grupos previstos no Plano Nacional de Operacionalização da Vacinação contra a Covid-19.

Mesmo com a sanção da Lei nº 14.125, não se afasta a possibilidade de a União fazer uso da prerrogativa da requisição administrativa, prevista no artigo 15, inciso XIII da Lei 8.080/90, que dispõe sobre o Sistema Único de Saúde (SUS). Pela regra, a medida pode ser utilizada para atendimento de necessidades coletivas, urgentes e transitórias, decorrentes de perigo iminente, calamidade pública ou irrupção de pandemia, no qual se insere o contexto da Covid-19. Dessa forma, há o risco de os Municípios pagarem pelos imunizantes e estes serem incorporados ao Plano Nacional de Operacionalização da Vacinação contra a Covid-19, de competência do governo federal, no momento de ingresso no País, o que sob o ponto de vista de um federalismo cooperativo não prejudica o processo de imunização, reforçando a urgência de vacinação em massa da população brasileira.

Dessa forma, diante da recentíssima Lei nº 14.125/2021, todos os entes federados estão autorizados a adquirir vacinas registradas pela ANVISA ou com autorização de uso emergencial, o que sustenta a criação de consórcio público entre Municípios para tal finalidade.

3.3 Da criação do consórcio público

Segundo a exposição de motivos, busca-se a criação de um consórcio público entre os Municípios de todas as regiões do Brasil com a finalidade de adquirir vacinas para combate à pandemia de COVID-19 e de medicamentos, insumos e equipamentos no âmbito da saúde.

Os consórcios públicos têm previsão constitucional no art. 241 da CF/88 (A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos) e têm sua disciplina infraconstitucional na Lei nº 11.107/2005. De acordo com Maria Sylvia Zanella di Pietro, “podem-se conceituar os consórcios públicos, perante a Lei nº 11.107/05, como associações formadas por pessoas jurídicas políticas (União, Estados, Distrito Federal ou Municípios), com personalidade de direito público ou de direito privado, criadas mediante autorização legislativa, para a gestão associada de serviços públicos. (Direito administrativo. 33. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2020, p. 605).

Embora houvesse, antes da Lei nº 11.107/05, certo consenso a respeito da natureza jurídica dos consórcios públicos, considerados como acordos de vontade tal como os convênios (com a diferença de que aqueles se formavam entre entes de mesmo nível federativo e estes entre entes de níveis diversos), ambos sem personalidade jurídica, com a promulgação da Lei nº 11.107/05 os consórcios públicos passaram a ter a natureza de pessoas jurídicas de direito público ou privado, isto é, formam novos integrantes da Administração Pública.A constituição do consórcio público deve ser realizada em observância às seguintes etapas, segundo afirma Maria Sylvia Zanella di Pietro (2020, p. 606):

 a) subscrição de protocolo de intenções (art. 3º);

b) publicação do protocolo de intenções na imprensa oficial (art. 4º, § 5º);

c) lei promulgada por cada um dos partícipes, ratificando, total ou parcialmente, o protocolo de intenções (art. 5º) ou disciplinando a matéria (art. 5º, § 4º);

d) celebração de contrato (art. 3º);

e) atendimento das disposições da legislação civil, quando se tratar de consórcio com personalidade de direito privado (art. 6º, II).

No momento, busca-se a promulgação de lei municipal ratificando o protocolo de intenções (etapa “c”), para o que é indispensável a sua análise. Ainda que o documento não tenha sido anexado à proposição, a Procuradoria Jurídica da Câmara o encontrou em pesquisa na internet, considerando a repercussão que a medida tomou entre diversos Municípios e que a FAMURS o disponibilizou no link https://famurs.com.br/noticia/2720[2]. O protocolo prevê a criação do consórcio público CONECTAR – Consórcio Nacional de Vacinas das Cidades Brasileiras, cujas finalidades são “a aquisição de vacinas para combate à pandemia do coronavírus (COVID-19) e suas variantes” e “a aquisição de medicamentos, insumos, serviços e equipamentos na área da saúde em geral”.

Tem-se, ainda, que estão presentes no documento todas as cláusulas necessárias disciplinadas pelo art. 4º da Lei nº 11.107/2005. Há previsão da formalização de contrato de rateio para o repasse de recursos ao consórcio público pelos entes federados (art. 8º da Lei nº 11.107/2005). Inclusive, no art. 4º da proposição consta a autorização para a abertura de dotação orçamentária própria necessária ao cumprimento do contrato de rateio, o que está de acordo com a legislação vigente, dado que a celebração de contrato de rateio sem suficiente e prévia dotação orçamentária configura ato de improbidade administrativa (art. 10, XV, da Lei nº 8.429/1992).

Cabe ainda referir em relação às despesas para a aquisição dos imunizantes e insumos que com a promulgação da EC 106/2020, nos termos de seu art. 3º: "Art. 3º Desde que não impliquem despesa permanente, as proposições legislativas e os atos do Poder Executivo com propósito exclusivo de enfrentar a calamidade e suas consequências sociais e econômicas, com vigência e efeitos restritos à sua duração, ficam dispensados da observância das limitações legais quanto à criação, à expansão ou ao aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento de despesa e à concessão ou à ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita."

Além disso, importante destacar que os consórcios públicos se submetem a regras de direito público no que concerne a diversas matérias (art. 6º, § 2º, da Lei nº 11.107/2005):

Art. 6º [...]

§ 2º O consórcio público, com personalidade jurídica de direito público ou privado, observará as normas de direito público no que concerne à realização de licitação, à celebração de contratos, à prestação de contas e à admissão de pessoal, que será regido pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), aprovada pelo Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943.

Os consórcios submetem-se, ainda, às normas de direito financeiro aplicáveis aos entes públicos, com a fiscalização contábil, operacional e patrimonial pelo Tribunal de Contas (art. 9º da Lei nº 11.107/2005):

Art. 9º A execução das receitas e despesas do consórcio público deverá obedecer às normas de direito financeiro aplicáveis às entidades públicas.

Parágrafo único. O consórcio público está sujeito à fiscalização contábil, operacional e patrimonial pelo Tribunal de Contas competente para apreciar as contas do Chefe do Poder Executivo representante legal do consórcio, inclusive quanto à legalidade, legitimidade e economicidade das despesas, atos, contratos e renúncia de receitas, sem prejuízo do controle externo a ser exercido em razão de cada um dos contratos de rateio.

Sobre a repercussão da proposta de criação de um consórcio público abrangendo Municípios brasileiros para complementar a aquisição de vacinas contra a COVID-19, veja-se a notícia veiculada no site da FNP[3],

O CONECTAR - Consórcio Nacional de Vacinas das Cidades Brasileiras, iniciativa liderada pela Frente Nacional de Prefeitos (FNP), já conta com 2,1 mil municípios interessados, sendo 25 capitais. A proposta do consórcio é complementar ao Plano Nacional de Imunização (PNI) caso não consiga suprir a demanda nacional. Até sexta-feira, 5, a lista tinha 1.703 municípios e 125 milhões de brasileiros alcançados com a ação. Agora, são mais de 142 milhões a população dessas cidades.

Verifica-se que a proposta de criação do consórcio público está tendo uma grande adesão pelos Municípios brasileiros, já que, com a decisão do STF e sobretudo com a Lei nº 14.125/2021, é possível que os entes federados se organizem para a aquisição coordenada de vacinas contra a COVID-19, medida que vem ao encontro dos direitos fundamentais à vida e à saúde (arts. 5º e 6º da CF/88).

[1]https://www.gov.br/saude/pt-br/media/pdf/2021/janeiro/29/PlanoVacinaoCovid_ed4_15fev21_cgpni_18h05.pdf

[2] https://famurs.com.br/uploads/noticia/25241/Sugesto_de_modelo_de_lei_municipal_aquisio_de_vacinas.docx; https://famurs.com.br/uploads/noticia/25242/Termo_de_Adeso.docx.

[3]https://www.fnp.org.br/noticias/item/2492-mais-de-dois-mil-municipios-ja-manifestaram-interesse-em-aderir-ao-consorcio-publico-de-vacinas

4. Conclusão:

Diante do exposto, respeitada a natureza opinativa do parecer jurídico, que não vincula a manifestação das comissões permanentes e a convicção dos membros da Câmara, e assegurada a soberania do Plenário, na linha da OT nº 6.555/2021 do IGAM, a Procuradoria Jurídica opina pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Lei nº 007/2021, por inexistirem vícios de natureza material ou formal que impeçam a sua deliberação em Plenário.

É o parecer.

 Guaíba, 12 de março de 2021.

GUSTAVO DOBLER                                                         FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador                                                                                                Procurador-Geral

OAB/RS 110.114B                                                                                      OAB/RS 107.136