1. Relatório

O Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei nº 029/2020 à Câmara Municipal, em que busca obter autorização para contratar temporariamente um Contador. A proposta foi encaminhada à Procuradoria pela Presidência da Câmara para análise nos termos do art. 105 do Regimento Interno.

2. FUNÇÕES DA PROCURADORIA JURÍDICA

A Procuradoria Jurídica da Câmara de Guaíba, órgão consultivo com previsão no art. 3º da Lei Municipal nº 3.687/18, exerce as funções de assessoramento jurídico e de orientação da Mesa Diretora, da Presidência da Casa e dos setores legislativos, através da emissão de pareceres escritos e verbais, bem como de opiniões fundamentadas objetivando a tomada de decisões, por meio de reuniões, de manifestações escritas e de aconselhamentos. Trata-se de órgão público que, embora não detenha competência decisória, orienta juridicamente o gestor público e os setores legislativos, sem caráter vinculante.

Os pareceres jurídicos são atos resultantes do exercício da função consultiva desta Procuradoria Jurídica, no sentido de alertar para eventuais inconformidades que possam estar presentes. Conforme leciona Hely Lopes Meirelles na obra Direito Administrativo Brasileiro, 41ª ed., Malheiros Editores: São Paulo, 2015, p. 204, “O parecer tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subsequente. Já, então, o que subsiste como ato administrativo não é o parecer, mas, sim, o ato de sua aprovação, que poderá revestir a modalidade normativa, ordinatória, negocial ou punitiva”.

Desse modo, a função consultiva desempenhada por esta Procuradoria com base no art. 3º da Lei Municipal nº 3.687/18 – que dispõe sobre a organização administrativa da Câmara Municipal de Guaíba – não é vinculante, motivo pelo qual é possível, se for o caso, que os agentes políticos formem suas próprias convicções em discordância com as opiniões manifestadas por meio do parecer jurídico.

3. MÉRITO

O Projeto de Lei nº 029/2020, de autoria do Poder Executivo Municipal, pretende gerar autorização para que o Município de Guaíba contrate temporariamente, através do permissivo do art. 37, inciso IX, da Constituição Federal, um Contador. O proponente justifica a necessidade de contratação com o argumento de que o planejamento inicial era a realização de concurso público, mas a emergência em saúde pública devido à COVID-19 impediu a organização de seleção no momento, mantendo-se, todavia, a necessidade de contratar um Contador para fazer frente às demandas da Prefeitura de Guaíba.

Preliminarmente, constata-se que a proposição encontra respaldo na autonomia política do Município, insculpida no artigo 18 da CF/88, e na competência para legislar sobre assuntos de interesse local (artigo 30, I, da CF/88), assim dispostas:

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

Alexandre de Moraes expõe que "interesse local refere-se aos interesses que disserem respeito mais diretamente às necessidades imediatas do município, mesmo que acabem gerando reflexos no interesse regional (Estados) ou geral (União)." (in Constituição do Brasil Interpretada e Legislação Constitucional. 9ª ed., São Paulo: Atlas, 2013, p. 740). Assim, a matéria constante na proposta se adéqua efetivamente à definição de interesse local.

De fato, há permissivo constitucional que prevê a contratação por tempo determinado, desde que atenda à necessidade temporária de excepcional interesse público:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(...)

IX - a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público;

Analogicamente, a disciplina da previsão constitucional de contratação temporária foi regulada pela Lei nº 8.745, de 9 de Dezembro de 1993, que “Dispõe sobre a contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público, nos termos do inciso IX do art. 37 da Constituição Federal, e dá outras providências.” Em âmbito local, tal permissivo foi regulamentado pelo Estatuto do Servidor Público do Município de Guaíba, que dispõe, em seu Título X, sobre a contratação temporária de excepcional interesse público:

TÍTULO X

DA CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA DE EXCEPCIONAL INTERESSE PÚBLICO

Art. 216 Para atender a necessidades temporárias de excepcional interesse público, poderão ser efetuadas contratações de pessoal por tempo determinado.

Art. 217 Consideram-se como necessidade temporária de excepcional interesse público, as contratações que visam a:

I - atender a situações de calamidade pública;

II - combater surtos epidêmicos;

III - atender outras situações de emergência que vierem a ser definidas em lei específica;

IV - atender programas ou ações governamentais temporários definidos por lei especifica.

Art. 218 As contratações de que trata este capítulo serão realizadas por prazo determinado, de 06 (seis) meses com possibilidade de serem prorrogadas por igual período.

Art. 219. Os contratos serão de natureza administrativa, ficando assegurados os seguintes direitos ao contratado:

I - remuneração equivalente à percebida pelos servidores de igual ou assemelhada função no quadro permanente do Município;

II - jornada de trabalho, serviço extraordinário, repouso semanal remunerado, adicional noturno e gratificação natalina proporcional, nos termos desta lei;

III - férias proporcionais, ao término do contrato;

IV - inscrição no regime geral de previdência social.

Parágrafo Único. No caso de contratação para programas específicos, a remuneração será aquela definida na lei que instituiu o referido programa.

Nos casos de contratação temporária, não é necessária a realização de concurso público, exigindo-se, como regra, a realização de processo seletivo simplificado (art. 3º, caput, da Lei nº 8.745/93). Apenas nas situações previstas no § 1º do art. 3º da Lei Federal nº 8.745/93 é possível dispensar a realização do processo seletivo, como forma de impulsionar a pronta ação do Poder Público para fazer face às necessidades de interesse público:

Art. 3º (...)

§ 1º Prescindirá de processo seletivo a contratação para atender às necessidades decorrentes de:

I - calamidade pública;

II - emergência em saúde pública;

III - emergência e crime ambiental;

IV - emergência humanitária; e

V - situações de iminente risco à sociedade.

Dessa forma, considerando as razões expostas na justificativa para a contratação, no sentido de que a demanda se deve à atual impossibilidade de organizar concurso público para prover cargos públicos, entende-se necessária a realização de processo seletivo, porquanto as funções de contador são incompatíveis com as possibilidades excepcionais descritas no § 1º do art. 3º. Assim, correta a previsão do parágrafo único do art. 2º.

As Cortes de Contas têm sido rígidas quanto à obrigatoriedade de realizar o processo seletivo com critérios objetivos para efetivação das contratações autorizadas em lei. Veja-se o exarado pelo TCE/RS:

TCE/RS: Tipo Processo AUDITORIA DE ADMISSÃO Número 006484-02.00/14-1 Exercício 2012: Publicação 29/08/2017 Boletim 1303/2017 “Com efeito, as mesmas se colocam num contexto de reiteração dos contratos, o que demonstra o caráter permanente das demandas, restando descaracterizada a necessidade temporária de excepcional interesse público, nos termos estipulados na Constituição da República (art. 37, inc. IX). Além disso, conforme consignado no Relatório de Auditoria (fl. 81), “o Município não realiza concurso desde o ano de 2005, configurando inércia da administração na realização de concurso público. Em relação aos demais 53 ingressos, oriundos de contratação por tempo determinado examinados neste feito, verifico que não foram precedidos de processo seletivo simplificado ou outro critério que assegurasse o respeito aos princípios da impessoalidade, da igualdade e da moralidade, nos termos do entendimento fixado por este Tribunal no Pedido de Orientação Técnica nº 7577- 02.00/10-0”.

O TCE/SC, no prejulgado nº 1927, estabeleceu um rol exemplificativo de critérios que o edital de seleção precisa conter para que sejam atendidos os princípios constitucionais fundamentais para a lisura e idoneidade do processo, a fim de orientar os gestores e seus servidores na elaboração do edital. Leia-se, ainda, o entendimento do TCE/SP:

Sessão: 26/8/2014 76 TC-000531/009/08 - Acompanha(m): Expediente: TC000425/016/13. Não obstante, impende notar que os órgãos que se manifestaram nos autos verificaram a existência de edital contendo regras que se mostraram contrárias aos princípios constitucionais da isonomia, igualdade e impessoalidade, sendo este entendimento corroborado pelo e. Conselheiro Julgador Singular. (...) Verifico, por outro lado, que os professores foram selecionados por meio do processo seletivo simplificado nº 1/2007, que segundo o edital foi realizado em etapa única, consistente em: apresentação de títulos e tempo de serviço. Neste caso foi pontuado o tempo de serviço prestado ao município e por esta razão, considerando as decisões exaradas no âmbito deste E. Tribunal de Contas, bem como em razão do princípio da impessoalidade, considero que não há como se acolher a prática adotada, que privilegia aqueles que já trabalham ou trabalharam no município. Cito a título de ilustração o TC – 406/002/10.

Quanto a este ponto específico, o Tribunal de Contas da União já admitiu a utilização de análise curricular e a avaliação de títulos para seleção de candidatos pela Administração para a celebração de contratos, observados certos requisitos:

9.2.3.1. utilize critérios objetivos de seleção de pessoal, assegurando a isonomia entre os interessados, a impessoalidade, a transparência e a publicidade dos procedimentos; restrinja a avaliação de habilidades dos candidatos, inclusive a avaliação psicológica, àquelas que sejam indispensáveis ao desempenho das funções a serem executadas, adotando sempre critérios claros, objetivos, previamente definidos e divulgados em edital; e suprima a fase de entrevista nas hipóteses em que sua finalidade não for avaliar os conhecimentos dos candidatos por meio de critérios objetivos pré-fixados e com conteúdo programático previamente divulgado em edital; (Acórdão nº 969/2006 – Plenário)

Como já abordado em instrução preliminar, esse Tribunal já reconheceu a ilegalidade de contratação de profissionais sem aplicação de prova escrita (Acórdão 1289/2005 - TCU - Plenário), que embora tenha abordado caso relativo à competência na esfera federal, os preceitos são os mesmos para todas as esferas administrativas, em prestígio aos princípios da isonomia, impessoalidade, finalidade, razoabilidade e proporcionalidade. Assim, a seleção restrita à análise curricular só é aceitável quando há parâmetros objetivos que permitam correlacionar o produto desejado com a formação especializada dos candidatos. Em nenhum momento o edital definiu objetivamente os critérios para análise curricular. (AC-0455-06/14-P. Sessão de 26/02/2014)

Também se verifica estar correta a proposição no sentido de fixar um prazo determinado à duração do contrato, com previsão da possibilidade de prorrogação por até 180 (cento e oitenta) dias, tendo em vista que a providência está justificada na exata medida das necessidades de atendimento às demandas enquanto não for possível realizar o concurso.

Importante destacar o tema de repercussão geral do STF nº 612, quanto aos requisitos para que se considere válida a contratação temporária de servidores públicos:

Tema 612. Nos termos do art. 37, IX, da Constituição Federal, para que se considere válida a contratação temporária de servidores públicos, é preciso que: a) os casos excepcionais estejam previstos em lei; b) o prazo de contratação seja predeterminado; c) a necessidade seja temporária; d) o interesse público seja excepcional; e) a contratação seja indispensável, sendo vedada para os serviços ordinários permanentes do Estado que estejam sob o espectro das contingências normais da Administração.

Analisando a proposição e os motivos que a determinaram, percebe-se: (1) existe previsão legal para a contratação temporária em casos emergenciais definidos em lei específica (art. 217, inciso III, do Estatuto do Servidor Público de Guaíba); (2) há previsão de prazo de vigência do contrato (180 dias, prorrogáveis por no máximo mais 180 dias); (3) a necessidade é temporária, visto que deriva de demandas que não podem ser atendidas pelo contingente hoje existente na estrutura administrativa, não sendo possível a realização de concurso público no momento devido à recomendação de isolamento social; (4) o interesse público é excepcional; (5) a contratação, embora relacionada a contingências normais da Administração Pública, é fundada na excepcional necessidade temporária de interesse público, pois perdurará enquanto não puder ser realizado o concurso público, sendo esse o motivo justificante para o ato, conforme exposição de motivos do proponente.

Quanto às vedações da Lei Eleitoral, o TSE já decidiu que as disposições normativas do art. 73, V, da Lei nº 9.504/97, sobre as restrições à contratação e exoneração de servidores nos três meses que antecedem a eleição até a posse dos eleitos, aplicam-se aos casos de contratação temporária:

Conduta vedada a agente público em campanha eleitoral. Art. 73, inciso V, alínea d, da Lei nº 9.504/97. 1. Contratação temporária, pela administração pública, de professores e demais profissionais da área da educação, motoristas, faxineiros e merendeiras, no período vedado pela Lei Eleitoral. 2. No caso da alínea d do inciso V da Lei nº 9.504/97, só escapa da ilicitude a contratação de pessoal necessária ao funcionamento inadiável de serviços públicos essenciais. 3. Em sentido amplo, todo serviço público é essencial ao interesse da coletividade. Já em sentido estrito, essencial é o serviço público emergencial, assim entendido aquele umbilicalmente vinculado à “sobrevivência, saúde ou segurança da população”. 4. A ressalva da alínea d do inciso V do art. 73 da Lei nº 9.504/97 só pode ser coerentemente entendida a partir de uma visão estrita da essencialidade do serviço público. Do contrário, restaria inócua a finalidade da Lei Eleitoral ao vedar certas condutas aos agentes públicos, tendentes a afetar a igualdade de competição no pleito. Daqui resulta não ser a educação um serviço público essencial. Sua eventual descontinuidade, em dado momento, embora acarrete evidentes prejuízos à sociedade, é de ser oportunamente recomposta. Isso por inexistência de dano irreparável à “sobrevivência, saúde ou segurança da população”. (...)

(Ac. de 12.12.2006 no REsp nº 27.563, rel. Min. Carlos Ayres Britto.)

Recurso especial. Admissão e dispensa de servidores temporários. Conduta vedada. Art. 73, V, da Lei nº 9.504/97. Dificultar ou impedir o exercício funcional. Caracterização. Reexame de fatos e provas. Impossibilidade. Atos que podem também configurar abuso do poder político a ser apurado por meio de investigação judicial, na forma do art. 22 da Lei Complementar nº 64/90. Recursos especiais não conhecidos.”

(Ac. nº 21.167, de 8.4.2003, rel. Min. Fernando Neves.)

Há que se atentar, ainda, que as contratações temporárias, dependendo do caso prático, podem eventualmente ser enquadradas no inciso V do art. 73 da Lei Eleitoral, consoante têm entendido o Tribunal Regional do Rio Grande do Sul, bem como o Ministério Público Eleitoral:

2.3. Da conduta vedada prevista no inc. V do art. 73 da Lei n. 9.504/97

O Ministério Público Eleitoral sustenta que a simples aplicação de multa é insuficiente diante da gravidade da conduta do Chefe do Poder Executivo de Bom Jesus, que realizou contratação temporária de servidores em período vedado pelo inc. V do art. 73 da Lei 9.504/97, fato reconhecido pela sentença ora recorrida.

Segundo o MPE, o Prefeito FREDERICO ARCARI BECKER promoveu a contratação temporária de 26 servidores em agosto de 2016, dentro do período vedado pelo inc. V do art. 73 da Lei n. 9.504/97. A tese esgrimida pelo Ministério Público Eleitoral foi reconhecida pela magistrada de primeiro grau.

Portanto, a renovação pelo Chefe do Poder Executivo Municipal do contrato temporário de 26 servidores, na circunscrição do pleito, e dentro do período compreendido entre os três meses que o antecedem e até a posse dos eleitos, sem que esteja tal ato justificado por quaisquer das situações previstas nas alíneas do inc. V do art. 73 da Lei n. 9.504/97, e havendo concurso público homologado para os mesmos cargos, configura sem sombra de dúvidas a prática de conduta vedada pela legislação eleitoral, razão pela qual deve ser mantida a sentença de primeiro grau também quanto a este aspecto.

No caso dos autos, como anteriormente analisado, foram devidamente comprovadas as seguintes condutas vedadas praticadas pelo Prefeito FREDERICO ARCARI BECKER, de modo que este e o candidato a Vice-Prefeito SÉRGIO FRANCISCO VARELA são os beneficiários dos ilícitos:

a) distribuição de 67 cestas básicas irregularmente no período eleitoral, caracterizando a conduta vedada prevista no § 10 do art. 73 da Lei n. 9.504/97;

b) contratação temporária de 26 servidores em agosto de 2016, dentro do período vedado pelo inc. V do art. 73 da Lei n. 9.504/97.

De igual modo, a contratação temporária de 26 servidores realizada em agosto de 2016, dentro do período vedado pelo inc. V do art. 73 da Lei n. 9.504/97, e na circunscrição do pleito, sem que tenha sido tal ato justificado por qualquer das situações previstas nas alíneas do inc. V do art. 73 da Lei n. 9.504/97, trouxe mácula à legitimidade da eleição, fazendo com que FREDERICO ARCARI BECKER e SÉRGIO FRANCISCO VARELA obtivessem benefício de efeito extremamente nocivo, uma vez que angariaram vantagem em relação aos demais concorrentes, em virtude de o primeiro ser detentor do poder, ofendendo a lisura e isonomia do pleito.

(RE 29410, Tribunal Regional Eleitoral do Rio Grande do Sul)

É o que orienta, ademais, a CARTILHA DE ORIENTAÇÃO AOS AGENTES PÚBLICOS MUNICIPAIS – ELEIÇÕES 2020, elaborada por esta Procuradoria Jurídica em sua página 14:

Contratação e demissão de servidores temporários. Seguindo orientação do TSE, são vedados tais atos se ocorrerem no prazo de restrição eleitoral (EREspe n° 21.167, Acórdão de 21/08/2003, Rel. Min. Fernando Neves da Silva).

Assim sendo, o Processo Seletivo Simplificado deve ter seu resultado homologado até três meses antes da data da realização das eleições, devendo a contratação também ocorrer antes do período vedado, em observância ao que prevê o art. 73, inciso V, da Lei das Eleições (Lei Federal nº 9.504/97).

4. Conclusão

Diante do exposto, respeitada a natureza opinativa do parecer jurídico, que não vincula, por si só, a manifestação das comissões permanentes e a convicção dos membros desta Câmara, e assegurada a soberania do Plenário, a Procuradoria opina pela regular tramitação do Projeto de Lei nº 029/2020, de iniciativa do Executivo Municipal, por inexistirem vícios de natureza material ou formal que impeçam a sua deliberação em Plenário, sendo que a legalidade da contratação está sujeita à observância das recomendações quanto à Lei das Eleições (art. 73, inciso V, da Lei nº 9.504/97).

É o parecer, salvo melhor juízo.

Guaíba, 26 de maio de 2020.

GUSTAVO DOBLER

Procurador

OAB/RS nº 110.114B