1. Relatório

A Vereadora Claudinha Jardim apresentou o Projeto de Lei nº 032/2020 à Câmara Municipal, objetivando dispor sobre a publicação, na internet, de lista de espera dos pacientes que aguardam consultas (discriminadas por especialidade), exames e outros procedimentos nos estabelecimentos da rede pública de saúde municipal. A proposta foi encaminhada à Procuradoria para análise com fulcro no art. 105 do Regimento Interno.

2. MÉRITO

O artigo 18 da Constituição Federal de 1988, inaugurando o tema da organização do Estado, prevê que “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.” O termo “autonomia política”, sob o ponto de vista jurídico, congrega um conjunto de capacidades conferidas aos entes federados para instituir sua organização, legislação, administração e governo próprios.

A autoadministração e a autolegislação, contemplando o conjunto de competências materiais e legislativas previstas na Constituição Federal para os Municípios, é tratada no artigo 30 da Lei Maior, nos seguintes termos:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

A medida pretendida por meio do Projeto de Lei nº 032/2020 se insere, efetivamente, na definição de interesse local. Isso porque, além de veicular matéria de competência material comum (art. 23, II da CF/88), não atrelada às competências legislativas privativas da União (art. 22 da CF/88), a proposta estabelece novo instrumento de garantia dos direitos à publicidade e à transparência da gestão pública, diretrizes que possuem amparo constitucional nos princípios da Administração Pública (artigo 37, caput, da CF/88).

Quanto à matéria de fundo, não há qualquer violação ao conteúdo material da CF/88 e da CE/RS. A proposta é materialmente compatível com a disciplina constitucional dos princípios da Administração Pública, os quais estão previstos genericamente no art. 37, caput, da CF/88: “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte”. Ou seja, desde a promulgação da CF/88, o princípio da publicidade é aplicado no âmbito da Administração Pública, pautando toda a atividade pública.

Na Constituição Estadual Gaúcha, por sua vez, o princípio da publicidade é consagrado no artigo 19, caput, nos seguintes termos: “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes do Estado e dos municípios, visando à promoção do bem público e à prestação de serviços à comunidade e aos indivíduos que a compõe, observará os princípios da legalidade, da moralidade, da impessoalidade, da publicidade, da legitimidade, da participação, da razoabilidade, da economicidade, da motivação e o seguinte”.

Por fim, impossível deixar de recordar o previsto no artigo 5º, inciso XXXIII, da CF/88, que prevê o direito fundamental ao acesso à informação: “todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”.

Desse modo, não há dúvidas de que todas as medidas políticas que, de algum modo, impliquem a obrigação de assegurar publicidade à atividade pública possuem respaldo constitucional. Além disso, a determinação que se pretende instituir também encontra amparo na legislação federal. A Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, regula o direito ao acesso a informações previsto no artigo 5º, inciso XXXIII, da CF/88, disciplinando os procedimentos a serem observados pela União, Estados, DF e Municípios para a garantia dessa prerrogativa pública. Importante, nesse caso, transcrever o artigo 3º, que institui as diretrizes da publicidade das informações de interesse coletivo ou geral:

Art. 3º Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a assegurar o direito fundamental de acesso à informação e devem ser executados em conformidade com os princípios básicos da administração pública e com as seguintes diretrizes:

I - observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção;

II - divulgação de informações de interesse público, independentemente de solicitações;

III - utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação;

IV - fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na administração pública;

V - desenvolvimento do controle social da administração pública.

Assim, sob os aspectos da competência e da conformidade material da proposta com a Constituição Federal de 1988 e com a Constituição Estadual Gaúcha, não se vê a ocorrência de obstáculos à tramitação.

No que diz respeito à iniciativa para a deflagração do processo legislativo, leis com a mesma matéria de fundo instituindo medidas de transparência na Administração Pública já foram apreciadas pelo órgão pleno do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul e foram consideradas constitucionais por concretizarem o princípio da publicidade (art. 37, caput, da CF/88) e o direito fundamental à informação (art. 5º, XXXIII, da CF/88), conforme já externou esta Procuradoria nos pareceres jurídicos aos PLs nº 49/2018, 2/2019 e 3/2019, de autoria do Vereador Dr. João Collares.

Essa particular matéria referente à transparência já foi levada a julgamento em ações diretas de inconstitucionalidade cujo questionamento versou sobre a existência de vício formal de origem (reserva de iniciativa da proposta ao Chefe do Executivo – art. 61, § 1º, da CF/88) na instituição do dever de dar publicidade às listagens de vagas na rede pública de ensino e divulgação de lista de espera em consultas e exames médicos.

O TJRS julgou constitucional a Lei Municipal nº 2.976/16, do Município de Novo Hamburgo, de iniciativa parlamentar, que dispôs sobre a obrigatoriedade da divulgação da capacidade de atendimento, lista nominal das vagas atendidas, total de vagas disponíveis e a lista de espera das vagas para a educação infantil no Município. Destaca-se, na oportunidade, a grande similitude da lei julgada constitucional com o projeto ora em análise, valendo trazer à tona a ementa do referido acórdão, muito esclarecedora:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE NOVO HAMBURGO. LEI 2.976/2016. AUSÊNCIA DE VÍCIO DE INICIATIVA. DIVULGAÇÃO DA CAPACIDADE DE ATENDIMENTO DA EDUCAÇÃO INFANTIL MUNICIPAL. 1. A Lei 2.976/2016, que "dispõe sobre a determinação da divulgação da capacidade de atendimento, lista nominal das vagas atendidas, total de vagas disponíveis, e a lista de espera das vagas para a Educação Infantil no Município, e dá outras providências", conquanto deflagrada por iniciativa da Câmara Municipal, não conduz a vício de natureza formal do diploma em tela. 2. Diploma legal que não disciplina o conteúdo, a forma de prestação ou as atribuições próprias do serviço público municipal relativo à educação infantil, cingindo-se a especificar a obrigação de divulgação e publicidade de informações acerca da capacidade de atendimento, vagas preenchidas e a preencher e critérios de classificação, cuja imperatividade já decorre do próprio mandamento constitucional constante do art. 37, caput, da CRFB. 3. Interpretação dos art. 60, inc. II, alínea d, e 82, inc. III e VII da Constituição Estadual que deve pautar-se pelo princípio da unidade da Constituição, viabilizando-se a concretização do direito fundamental à boa administração pública, em especial... aquela que se refere ao amplo acesso à educação pública infantil. 4. Necessidade de se evitar - quando não evidente a invasão de competência - o engessamento das funções do Poder Legislativo, o que equivaleria a desprestigiar suas atribuições constitucionais, de elevado relevo institucional no Estado de Direito. 5. Constitucionalidade da norma que se reconhece. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70072679236, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Ana Paula Dalbosco, Julgado em 24/07/2017).

Como bem defendeu o Tribunal de Justiça Gaúcho, leis aprovadas nesse sentido não regulam a forma ou o conteúdo da prestação de serviços públicos, nem dispõem sobre as atribuições dos órgãos públicos, apenas garantindo a efetividade do direito fundamental ao acesso à informação e à transparência da atividade administrativa, razão por que inexiste violação às hipóteses de iniciativa reservada previstas no texto constitucional. Destacam-se, ainda, os seguintes trechos do acórdão gaúcho:

O que faz a lei, apenas e simplesmente, é dar concretude ao elementar princípio constitucional da publicidade dos atos administrativos – mais especificamente, aqueles tendentes à persecução da educação infantil – evidenciando o interesse público primário da população municipal de ter amplo acesso às informações acerca da capacidade de atendimento de cada escola de educação básica, do preenchimento das respectivas vagas e da existência de lista de espera, com a explicitação do respectivo critério para preenchimento.

[...]

A interpretação dos dispositivos que prevêem a competência privativa para iniciativa de lei – sobretudo aqueles que empregam conceitos jurídicos vagos, como “organização e funcionamento” da Administração – deve guardar harmonia com as demais normas de mesma estatura, não podendo desconsiderar o princípio da unidade da Constituição, que preconiza que o “intérprete deva sempre considerar as normas constitucionais, não como normas isoladas e dispersas, mas sim como preceitos integrados num sistema interno unitário de normas e princípios.”

O mero fato de a norma se destinar ao Poder Executivo não contamina a proposta de vício formal de inconstitucionalidade, uma vez que as hipóteses de reserva de iniciativa previstas na CF/88 e na CE/RS não admitem interpretação ampliativa, por consistirem em exceções à regra geral da iniciativa concorrente. Caso se admitisse interpretação tão rígida, o Legislativo ficaria, basicamente, de mãos amarradas, impedido de exercer uma de suas funções típicas. Obviamente, não é esse o interesse da Constituição, que apenas limita os casos de iniciativa nas hipóteses em que evidentemente houver usurpação da independência e harmonia dos demais poderes. Quanto a esse aspecto, traz-se excerto do acórdão já citado:

Conclui-se, portanto, que o simples fato de a norma estar direcionada ao Poder Executivo não implica, por si só, que ela deva ser de iniciativa do Prefeito Municipal, sob pena de nefasto engessamento do Poder Legislativo, em franco desprestígio à sua elevada função institucional no Estado de Direito. Ora, acaso toda a iniciativa de norma capaz de gerar algum tipo de despesa à Administração fosse reservada ao Chefe do Executivo, até mesmo a disciplina relativa ao nome de logradouros públicos seria suprimida do Poder Legislativo, tendo em vista a necessidade de confecção de novas placas, sua colocação nos locais próprios, etc. o que evidencia a insubsistência da premissa invocada.

Tampouco o diminuto custo a ser arcado pelo Município decorrente da implementação da lei poderia implicar algum tipo de empecilho à sua validade, pois a Administração pode se desonerar da obrigação de divulgação de forma bastante econômica e racional, já dispondo previamente de todo o aparato administrativo para a fiel execução do comando legal.

Outros julgados já declararam a constitucionalidade de leis de iniciativa parlamentar versando sobre a obrigatoriedade de publicação de informações de interesse público. A Lei Estadual nº 11.521/2000, do Estado do Rio Grande do Sul, teve reconhecida a sua constitucionalidade pelo STF, com base nos mesmos fundamentos deste parecer:

Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 11.521/2000 do Estado do Rio Grande do Sul. Obrigação do Governo de divulgar na imprensa oficial e na internet dados relativos a contratos de obras públicas. Ausência de vício formal e material. Princípio da publicidade e da transparência. Fiscalização. Constitucionalidade. 1. O art. 22, inciso XXVII, da Constituição Federal atribuiu à União a competência para editar normas gerais de licitações e contratos. A legislação questionada não traz regramento geral de contratos administrativos, mas simplesmente determina a publicação de dados básicos dos contratos de obras públicas realizadas em rodovias, portos e aeroportos. Sua incidência é pontual e restrita a contratos específicos da administração pública estadual, carecendo, nesse ponto, de teor de generalidade suficiente para caracterizá-la como “norma geral”. 2. Lei que obriga o Poder Executivo a divulgar na imprensa oficial e na internet dados relativos a contratos de obras públicas não depende de iniciativa do chefe do Poder Executivo. A lei em questão não cria, extingue ou modifica órgão administrativo, tampouco confere nova atribuição a órgão da administração pública. O fato de a regra estar dirigida ao Poder Executivo, por si só, não implica que ela deva ser de iniciativa privativa do Governador do Estado. Não incide, no caso, a vedação constitucional (CF, art. 61, § 1º, II, e). 3. A legislação estadual inspira-se no princípio da publicidade, na sua vertente mais específica, a da transparência dos atos do Poder Público. Enquadra-se, portanto, nesse contexto de aprimoramento da necessária transparência das atividades administrativas, reafirmando e cumprindo o princípio constitucional da publicidade da administração pública (art. 37, caput, CF/88). 4. É legítimo que o Poder Legislativo, no exercício do controle externo da administração pública, o qual lhe foi outorgado expressamente pelo poder constituinte, implemente medidas de aprimoramento da sua fiscalização, desde que respeitadas as demais balizas da Carta Constitucional, fato que ora se verifica. 5. Não ocorrência de violação aos ditames do art. 167, I e II, da Carta Magna, pois o custo gerado para o cumprimento da norma seria irrisório, sendo todo o aparato administrativo necessário ao cumprimento da determinação legal preexistente. 6. Ação julgada improcedente. (ADI 2444, Relator (a): Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 06/11/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-021 DIVULG 30-01-2015 PUBLIC 02-02-2015).

Colacionam-se, ainda, julgados de outros tribunais estaduais, que também defendem a constitucionalidade de leis nesse sentido por iniciativa parlamentar:

MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - MUNICÍPIO DE LAGOA SANTA - LEI Nº 3.535/14 - DIVULGAÇÃO DE LISTA DOS MEDICAMENTOS FORNECIDOS DE FORMA GRATUITA - INICIATIVA DO PODER LEGISLATIVO - VÍCIO FORMAL NÃO VISLUMBRADO - PERIGO DE DANO - AUSÊNCIA - REQUISITOS LEGAIS E ESPECÍFICOS INCORRRENTES- LIMINAR INDEFERIDA. - A Lei Municipal que prevê a divulgação da lista de medicamentos fornecidos gratuitamente pelo município e a forma de aquisição traduz, aparentemente, medida consentânea como o princípio da transparência e da publicidade, garantindo o acesso dos administrados a informação pública de interesse geral, não estando evidenciado o fumus boni iuris. - Inexiste periculum in mora se a eficácia da Lei depende, antes, de regulamentação pelo Poder Executivo. - Ausentes os requisitos autorizadores, não há como se deferida medida liminar para que sejam imediatamente suspensos os efeitos do ato normativo impugnado. - Medida cautelar indeferida. (TJ-MG - Ação Direta Inconst: 10000140794801000 MG, Relator: Mariângela Meyer, Data de Julgamento: 27/05/2015, Órgão Especial / ÓRGÃO ESPECIAL, Data de Publicação: 03/06/2015).

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI QUE DETERMINA A DIVULGAÇÃO DE LISTA DE ESPERA DE VAGAS EM CRECHES MUNICIPAIS - CONSTITUCIONALIDADE - INEXISTÊNCIA DE VÍCIO DE INICIATIVA - AUSÊNCIA DE AUMENTO DE DESPESA NÃO PREVISTA. - Tendo a lei por objeto apenas demonstrar a transparência e dar publicidade aos critérios utilizados para o preenchimento das vagas para crianças em creches municiais, através da publicação das listas por meio eletrônico, não há que se falar em vício de iniciativa, em especial quando verificado que inexiste criação de uma despesa que caracterize ofensa ao princípio da separação de poderes. (TJ-MG - Ação Direta Inconst: 10000140571019000 MG, Relator: Elias Camilo, Data de Julgamento: 27/04/2016, Órgão Especial / ÓRGÃO ESPECIAL, Data de Publicação: 03/06/2016).

Ação direta objetivando a inconstitucionalidade da Lei Municipal de Buritama nº. 4.002, de 14 de abril de 2014, que 'dispõe sobre a publicação, em site na internet, da lista de espera de consultas comuns ou especializadas, exames, cirurgias e quaisquer outros procedimentos ou ações de saúde, agendada pelos cidadãos no município'. II. Diploma que não padece de vício de iniciativa. Matéria não reservada ao Chefe do Poder Executivo. Exegese do art. 24, § 2º, da Constituição Estadual, aplicável aos Municípios por força do disposto no art. 144 da mesma Carta. Admissível a iniciativa legislativa em matéria de transparência administrativa, consistente na obrigação de publicidade de dados de serviços públicos. A norma local versou sobre tema de interesse geral da população. III. A lei não cria novos encargos geradores de despesas imprevistas, já que a publicidade oficial e a propaganda governamental são existentes. A divulgação oficial de informações é dever primitivo na Constituição de 1988. IV. Ação improcedente." (TJ-SP - ADI: 21834364020148260000 SP 2183436-40.2014.8.26.0000, Relator: Guerrieri Rezende, Data de Julgamento: 25/02/2015, Órgão Especial, Data de Publicação: 27/02/2015).

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 4.581⁄2016, DO MUNICÍPIO DE SERRA. OBRIGATORIEDADE DA PUBLICAÇÃO, EM SÍTIO ELETRÔNICO OFICIAL, DAS LISTAS DE PACIENTES QUE AGUARDAM CONSULTAS, EXAMES E INTERVENÇÕES CIRÚRGICAS NOS ESTABELECIMENTOS DA REDE PÚBLICA MUNICIPAL. VÍCIO NO PROCESSO LEGISLATIVO NÃO CARACTERIZADO. PUBLICIDADE E TRANSPARÊNCIA DOS ATOS. INICIATIVA CONCORRENTE. PEDIDO JULGADO IMPROCEDENTE. I - Não se presume a reserva de iniciativa, a qual deve resultar – em face do seu caráter excepcional – de expressa previsão inscrita no próprio texto da Constituição, que define, de modo taxativo, em catálogo "numerus clausus", as hipóteses em que essa cláusula de privatividade regerá a instauração do processo de formação das leis. II - A lei cuja constitucionalidade é questionada se enquadra numa salutar contextura de aprimoramento da transparência das atividades administrativas, reafirmando e cumprindo o princípio constitucional da publicidade da administração pública, não se tratando, portanto, de matéria de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, mas de iniciativa concorrente. III - O comando legal ora atacado nada mais fez do que determinar a divulgação de informação pública relevante com claro intuito de aperfeiçoar a fiscalização e o controle sociais sobre o atendimento à saúde, bem como de garantir maior respeito às listas de espera de pacientes que aguardam por consultas, exames e cirurgias na rede pública de saúde municipal, desiderato que está em plena sintonia com o art. 32 da Constituição Estadual. IV - Se o Município já possui página própria na rede mundial de computadores, a qual requer permanente atualização e manutenção, serviços para os quais certamente funcionários já foram designados, não se vislumbra o advento de nova despesa capaz de impactar os cofres municipais. V - Pedido julgado improcedente. (TJ-ES - ADI: 00127288420178080000, Relator: JORGE DO NASCIMENTO VIANA, Data de Julgamento: 14/09/2017, TRIBUNAL PLENO, Data de Publicação: 22/09/2017).

Portanto, considerando todos os precedentes apresentados, tem-se que a proposição em análise, em termos gerais, não possui obstáculos quanto à iniciativa, com exceção dos arts. 5º e 6º, que determinam a afixação de avisos em unidades básicas e definem o prazo para a atividade regulamentadora do Poder Executivo, medidas inconstitucionais conforme a jurisprudência pacífica do TJRS e do STF.

De qualquer forma, embora o Projeto de Lei nº 032/2020 seja, em termos gerais, adequado juridicamente, constata-se que possui conteúdo e fim semelhantes aos constantes na Lei Municipal nº 3.762, de 22 de março de 2019, advinda do Projeto de Lei nº 003/2019, o que impõe sua formatação para alterar a referida Lei Municipal nº 3.762/2019 em tudo que pretende acrescentar ou modificar, de modo que não estejam em vigor, futuramente, duas leis municipais esparsas com o mesmo conteúdo e com eventuais contradições, devendo ser observadas as diretrizes do art. 12 da Lei Complementar nº 95/1998 (técnica legislativa).

3. Conclusão

Diante do exposto, respeitada a natureza opinativa do parecer jurídico, que não vincula, por si só, a manifestação das comissões permanentes e a convicção dos membros desta Câmara, e assegurada a soberania do Plenário, a Procuradoria opina pela devolução do projeto à autora para correção, a fim de que sejam realizados os acréscimos e modificações pretendidos na Lei Municipal nº 3.762/19, que já trata de dever semelhante, observando-se a técnica legislativa e a não inclusão do conteúdo dos arts. 5º e 6º do PL 032/2020.

É o parecer, salvo melhor juízo.

Guaíba, 15 de maio de 2020.

GUSTAVO DOBLER

Procurador

OAB/RS nº 110.114B