1. RELATÓRIO

O Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei nº 015/2020 à Câmara Municipal, objetivando conceder vale-supermercado aos servidores do quadro do Magistério Municipal. A proposta foi encaminhada à Procuradoria pela Presidência da Câmara para análise nos termos do art. 105 do Regimento Interno.

2. FUNÇÕES DA PROCURADORIA JURÍDICA 

A Procuradoria Jurídica da Câmara de Guaíba, órgão consultivo com previsão no art. 3º da Lei Municipal nº 3.687/18, exerce as funções de assessoramento jurídico e de orientação da Mesa Diretora, da Presidência da Casa e dos setores legislativos, através da emissão de pareceres escritos e verbais, bem como de opiniões fundamentadas objetivando a tomada de decisões, por meio de reuniões, de manifestações escritas e de aconselhamentos. Trata-se de órgão público que, embora não detenha competência decisória, orienta juridicamente o gestor público e os setores legislativos, sem caráter vinculante.

Os pareceres jurídicos são atos resultantes do exercício da função consultiva desta Procuradoria Jurídica, no sentido de alertar para eventuais inconformidades que possam estar presentes. Conforme leciona Hely Lopes Meirelles na obra Direito Administrativo Brasileiro, 41ª ed., Malheiros Editores: São Paulo, 2015, p. 204, “O parecer tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subsequente. Já, então, o que subsiste como ato administrativo não é o parecer, mas, sim, o ato de sua aprovação, que poderá revestir a modalidade normativa, ordinatória, negocial ou punitiva”.

Desse modo, a função consultiva desempenhada por esta Procuradoria com base no art. 3º da Lei Municipal nº 3.687/18 – que dispõe sobre a organização administrativa da Câmara Municipal de Guaíba – não é vinculante, motivo pelo qual é possível, se for o caso, que os agentes políticos formem suas próprias convicções em discordância com as opiniões manifestadas por meio do parecer jurídico.

3. MÉRITO

3.1 Da possibilidade jurídica de instituição do benefício

Inicialmente, deve-se mencionar que a Constituição Federal de 1988 (CF/88) não estabelece, expressamente, o recebimento de auxílios ou subsídios para a alimentação como um dos direitos sociais básicos do servidor público, como se percebe da leitura dos arts. 7º e 39, § 3º. Da mesma forma, no âmbito da iniciativa privada, não há qualquer vinculação constitucional ou legal que obrigue as empresas a concederem benefícios relacionados à alimentação do trabalhador, sendo tais vantagens conferidas por mera liberalidade ou por pactuação em instrumentos coletivos celebrados com o sindicato da categoria profissional, geralmente em acordos ou convenções coletivas de trabalho.

Embora não haja obrigação constitucional ou legal de concessão de benefício relacionado à alimentação do servidor público, também não há óbice à sua instituição, desde que atendidos determinados parâmetros jurídicos. De início, é importante esclarecer que a concessão de auxílios para a alimentação dos servidores públicos pode materializar-se pelas seguintes modalidades: fornecimento de alimentos in natura, auxílio-alimentação, vale-refeição e vale-alimentação.

De acordo com o TCE/MT[1], “O auxílio-alimentação consiste em uma vantagem pecuniária, prevista em lei, conferida diretamente ao servidor público para subsidiar suas despesas com alimentação, quando este estiver em labor.” O vale-refeição, por outro lado, “consiste em um documento ou cartão eletrônico/magnético que permite a troca de um valor ou crédito por refeições prontas, fornecidas em restaurantes ou similares, previamente credenciados.” O vale-alimentação “representa um documento (tíquetes, vales, cupons) ou cartão eletrônico/magnético que permite a troca do valor nele inscrito ou creditado em produtos alimentícios vendidos por estabelecimentos credenciados (supermercados, panificadoras, mercearias ou similares)”. Por fim, o fornecimento in natura representa a entrega de produtos e gêneros alimentícios ou similares diretamente aos servidores públicos, sendo a “cesta básica” a forma mais comum de concessão do benefício.

A diferença entre os institutos é pontual, porém relevante para a correta caracterização do objeto da proposição. Desse modo, pela leitura dos arts. 1º, § 2º, e 4º, é possível verificar que se está a conceder vale-alimentação aos servidores do Magistério, nominado no projeto como “vale-supermercado”, já que consiste na disponibilização de documento contendo créditos para a compra de mercadorias em estabelecimentos credenciados junto à empresa especializada a ser contratada.

3.2 Da adequação da espécie normativa e da iniciativa

Para a instituição do benefício aos servidores públicos, faz-se necessária a promulgação de lei autorizativa em sentido estrito, não sendo outras espécies normativas adequadas para esse fim. Isso porque o inciso X do art. 37 da CF/88 dispõe que a remuneração dos servidores e o subsídio dos agentes políticos somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, incluindo-se o vale-alimentação no conceito amplo de remuneração para esse fim, como observa o TCE/SC, ainda que sua natureza seja indenizatória:

Prejulgado 1378 – TCE/SC

[...] 2. Apesar de as vantagens pecuniárias decorrentes tanto do auxílio-transporte, quanto do auxílio-alimentação possuírem, em sentido estrito, caráter indenizatório, no que se refere, especificamente, à iniciativa de lei, de que trata o art. 37, X, da Carta Magna, tais verbas inserem-se no conceito amplo de remuneração, da mesma forma que as diárias e as ajudas de custo [...] 3. As despesas com vale-alimentação (bilhete ou cartão magnético) e o auxílio-alimentação (pago em pecúnia) devem estar previstas no orçamento e contabilizadas na categoria econômica 3 – “despesas correntes”, no grupo de natureza 3 – “outras despesas correntes”, modalidade de aplicação 90 “aplicações diretas” e no elemento de despesa n. 46 “auxílio alimentação”, de acordo com as Portarias Conjuntas STN/SOF n. 4/2010 e 1/2011, da Secretaria do Tesouro Nacional – STN, válidas para os exercícios de 2011 e 2012 respectivamente. [...]

A respeito da iniciativa para a deflagração do processo legislativo, uma vez que o projeto propõe conceder vale-alimentação (“vale-supermercado”) aos servidores municipais do Magistério, tem-se por adequada a iniciativa do Prefeito. Para os fins do direito municipal, relevante é a observância das normas previstas na Constituição Estadual no que diz respeito à iniciativa para o processo legislativo, já que, em caso de eventual controle de constitucionalidade, o parâmetro para a análise da conformidade vertical se dá em relação ao disposto na Constituição Gaúcha, conforme preveem o artigo 125, § 2º, da CF/88 e o artigo 95, XII, alínea “d”, da CE/RS. Apenas excepcionalmente o parâmetro da constitucionalidade será a Constituição Federal, desde que se trate de normas constitucionais de reprodução obrigatória (STF, RE nº 650.898/RS).

Nesse caso, refere o art. 60 da Constituição Estadual:

Art. 60.  São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que:

I - fixem ou modifiquem os efetivos da Brigada Militar e do Corpo de Bombeiros Militar; (Redação dada pela Emenda Constitucional n.º 67, de 17/06/14)

II - disponham sobre:

a) criação e aumento da remuneração de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta ou autárquica;

b) servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, e reforma ou transferência de militares para a inatividade;

c) organização da Defensoria Pública do Estado;

d) criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da administração pública.

Portanto, estão adequadas a iniciativa e a espécie normativa utilizada para veicular a matéria, uma vez que se trata de projeto de lei apresentado pelo Chefe do Executivo, enquanto administrador da remuneração do pessoal daquela esfera administrativa.

3.3 Dos critérios para a definição dos valores

Além da obrigatoriedade de lei em sentido estrito e da iniciativa legislativa privativa do Chefe do Executivo, a lei autorizativa do vale-alimentação aos servidores deve fixar critérios e regras isonômicas para a concessão do benefício, que não caracterizem tratamento privilegiado de um dado grupo de agentes em detrimento de outros, sem prejuízo da previsão de hipóteses nas quais o pagamento não será devido. Por esse motivo, entende-se que o valor deve ser isonômico entre os servidores públicos, até porque a verba é indenizatória e não remuneratória, só sendo admissíveis tratamentos diferenciados na exata medida da adequação de suas justificativas. Ainda, a fixação do valor do benefício deve respeitar os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, observando parâmetros equilibrados e passíveis de justificação, porquanto tais princípios têm matriz constitucional, pela ampliação do conceito de juridicidade para além da estrita legalidade, e exigem dos agentes públicos fidelidade a padrões adequados de conduta, representados também nos princípios da moralidade e da impessoalidade.

3.4 Do limite temporal à luz da Lei das Eleições (Lei nº 9.504/97)

O art. 73, VIII, da Lei nº 9.504/97, ao estabelecer normas para as eleições, prevê que é proibido aos agentes públicos, servidores ou não, “fazer, na circunscrição do pleito, revisão geral da remuneração dos servidores públicos que exceda a recomposição da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleição, a partir do início do prazo estabelecido no art. 7º desta Lei e até a posse dos eleitos”, de modo a não afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais.

O Tribunal Superior Eleitoral (TSE), através da Resolução nº 23.606, de 17 de dezembro de 2019, estabeleceu o Calendário Eleitoral das Eleições de 2020, prevendo, no seu Anexo I, que a partir de 7 de abril de 2020 até a posse dos eleitos é vedado aos agentes públicos fazer, na circunscrição do pleito, revisão geral da remuneração dos servidores que exceda a recomposição da perda de seu poder aquisitivo.

A Federação Catarinense de Municípios de Santa Catarina, no Parecer nº 747/08, manifestou-se no sentido de que a norma proibitiva abrange quaisquer gratificações, adicionais, abonos e outras espécies de benefícios ou vantagens que repercutem na remuneração dos servidores públicos, ainda que indenizatórias, exceto a revisão para fins de recomposição da perda do poder aquisitivo, que pode ser concedida após o prazo de vedação:

Compreendemos que a norma estampada no inciso VIII do artigo 73 da Lei nº 9.504/97 abrange todas as circunstâncias envolvendo aumento de remuneração no serviço público, salvo a revisão para fins de recomposição da perda do poder aquisitivo ao longo do ano da eleição. [...] Portanto, as gratificações, os adicionais, os abonos e outras espécies de benefícios ou vantagens que repercutem na remuneração dos servidores públicos não poderão ser concedidos a partir de 8 de abril de 2008, conforme artigo 73, VIII, da Le nº 9.504/97 c/c a Resolução nº 22.579/07, do Tribunal Superior Eleitoral. Essa parece-nos ser a regra geral estabelecida pela lei eleitoral em análise.

Como também leciona Rodrigo López Zilio (Crimes Eleitorais, Juspodivm, 2014, p. 571), a definição de remuneração para efeito da vedação prevista no inciso VIII do art. 73 é ampla, abrangendo quaisquer verbas recebidas acima da inflação pelos servidores públicos, tais como adicionais, gratificações e indenizações.

Entretanto, como já referido, a vedação do inciso VIII do art. 73 incide a partir do dia 7 de abril de 2020 até a posse dos eleitos, na forma do Calendário Eleitoral das Eleições de 2020 aprovado pelo TSE, de forma que a instituição do benefício aos servidores não incidirá na conduta vedada se a lei estiver publicada em data anterior.

3.5 Da restrição aos servidores municipais ativos

Nos termos da Súmula Vinculante nº 55, “O direito ao auxílio-alimentação não se estende aos servidores inativos.” De fato, a jurisprudência do STF é reiterada no sentido de que o vale-alimentação é verba de natureza indenizatória, apenas devido ao servidor que se encontrar no exercício de suas funções, também não se incorporando à remuneração ou aos proventos de aposentadoria:

Esta Corte tem entendido que o direito ao vale-alimentação ou auxílio-alimentação não se estende aos inativos por força do § 4º do art. 40 da CF/1988, porquanto se trata, em verdade, de verba indenizatória destinada a cobrir os custos de refeição devida exclusivamente ao servidor que se encontrar no exercício de suas funções, não se incorporando à remuneração nem aos proventos de aposentadoria (assim, a título exemplificativo, nos RE 220.713, RE 220.048, RE 228.083, RE 237.362 e RE 227.036). E ainda em face do § 8º do art. 40 na redação dada pela EC 20/1998, o Plenário deste Tribunal, ao julgar a ADI 575, manteve o entendimento de que “a regra de extensão aos inativos das melhorias da remuneração dos correspondentes servidores em atividade (CF/1988, art. 40, § 8º, cf. EC 20/1998) não implica a permanente e absoluta paridade entre proventos e vencimentos, dado que nos últimos se podem incluir vantagens pecuniárias que, por sua natureza, só podem ser atribuídas ao serviço ativo”. [RE 318.684, rel. min. Moreira Alves, 1ª T, j. 9-10-2001, DJ de 9-11-2001]

Na espécie, a autoridade reclamada reconheceu o direito de os servidores inativos e os pensionistas substituídos pelo interessado receberem cartão-alimentação sob o seguinte fundamento: “Com o advento do Decreto 7.150, de 31 de maio de 2017, os servidores inativos e pensionistas foram excluídos do rol de beneficiários do cartão-alimentação, instituído pela Lei Municipal 3.117/1995 alterado para cartão cesta-básica pela Lei 4.623 de 12 de dezembro de 2008. (...) Mas, em exame do referido decreto (fls. 51/52), percebe-se que nenhum dos seus dispositivos revoga a parte da Lei Municipal 3.117/1995, que garante a continuação do pagamento integral do benefício 'f) aos servidores afastados por motivo de doença ou acidente, inclusive àqueles em gozo de auxílio-doença ou auxílio acidente, junto ao INSS.' (fl. 57) Destarte, por prever a manutenção do pagamento cartão alimentação nos casos acima descritos, evidente é sua natureza remuneratória. Restando afastada, portanto, a hipótese de aplicação da Súmula 680 do Supremo Tribunal Federal e a Súmula Vinculante 55” (...). Esse entendimento diverge da Súmula Vinculante 55 do Supremo Tribunal Federal, pela qual se dispõe que “o direito ao auxílio-alimentação não se estende aos servidores inativos”. (...) 8. Pelo exposto, julgo procedente a presente reclamação para cassar a decisão reclamada e determinar outra seja proferida, com a observância da Súmula Vinculante 55 do Supremo Tribunal Federal. [Rcl 31.157, rel. min. Cármen Lúcia, dec. monocrática, j. 26-11-2018, DJE 261 de 5-12-2018]

Assim, estão adequados os arts. 1º e 2º ao definirem que o benefício só será devido aos servidores municipais ativos que tenham apresentado efetividade integral no mês anterior ao do recebimento, estando, ainda, condicionado a uma contrapartida de desconto mensal de R$ 1,00 na remuneração (art. 3º).

3.6 Das exigências orçamentário-financeiras

A concessão de vale-alimentação também exige adequação às peças orçamentárias, notadamente à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e à Lei Orçamentária Anual (LOA), decorrendo tal obrigação do art. 169, § 1º, da CF/88, assim disposto:

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas:

I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Na Lei de Responsabilidade Fiscal, preceituam os arts. 15, 16 e 17:

Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;

II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

§ 1º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.

§ 2º Para efeito do atendimento do § 1º, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1º do art. 4º, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.

§ 3º Para efeito do § 2º, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 4º A comprovação referida no § 2º, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.

§ 5º A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2º, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.

§ 6º O disposto no § 1º não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.

§ 7º Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado.

Como prevê o art. 15 da Lei de Responsabilidade Fiscal, são consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público as despesas que não observem às exigências dos arts. 16 e 17. Ambos os dispositivos citados exigem a estimativa de impacto orçamentário-financeiro no exercício em que o ato deva entrar em vigor e nos dois subsequentes, com a diferença de que, no art. 17, tal ato só será obrigatório quando se tratar de despesa obrigatória de caráter continuado (aquela que fixe para o ente uma obrigação por período superior a dois anos).

Conforme material divulgado pela Secretaria do Tesouro Nacional, vinculada ao Ministério da Fazenda, a fase de proposição legislativa é regulada especificamente pelo art. 17 da LRF, enquanto a fase executiva do ato se subordina ao disposto no art. 16[2]:

A LRF determina que a geração de despesa deve atender aos artigos 16 e 17. Cada artigo, no entanto, trata de características específicas da geração de despesa ou assunção de obrigação como o rito de execução e o tipo de despesa.

O artigo 16 traz a exigência de que a criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental que acarrete aumento de despesa será acompanhada da estimativa de impacto orçamentário e é condição prévia para empenho e licitação. O controle, portanto, está centrado na fase de execução do orçamento.

Já o artigo 17 envolve proposição legislativa para criação de uma despesa obrigatória e a estimativa do impacto orçamentário é condição prévia para a proposição de lei, medida provisória ou ato administrativo, tratando-se, pois, da fase de aprovação do orçamento.

Ambos os artigos trazem como regra geral de criação de despesa a estimativa do impacto orçamentário financeiro. No entanto, devido às características peculiares dessas despesas, existem momentos distintos para apresentação da estimativa, quais sejam:

a) Art. 16: Inclusão do gasto na LOA e, em momento posterior, no processo inicial da licitação

b) Art. 17: Proposição de lei, medida provisória ou ato administrativo de criação da despesa

Consequentemente, como a proposição não veicula uma despesa obrigatória de caráter continuado, possuindo período delimitado de um ano (art. 1º, “caput”), tem-se que, na forma exposta pela STN, não há necessidade de apresentação de estimativa de impacto orçamentário-financeiro na presente fase de tramitação legislativa, muito embora tal obrigação esteja presente na fase de execução da despesa. Tal dispensa, ainda, não desobriga o proponente das demais exigências, como da adequação das peças orçamentárias (art. 169, § 1º, da CF/88) e da observância dos limites de despesa com pessoal (arts. 19 e 20 da LRF):

Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados:

I - União: 50% (cinqüenta por cento);

II - Estados: 60% (sessenta por cento);

III - Municípios: 60% (sessenta por cento).

Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os seguintes percentuais:

[...]

III - na esfera municipal:

b) 54% (cinquenta e quatro) para o Executivo.

[1] Disponível em: <https://www.tce.mt.gov.br/protocolo/documento/num/179345/ano/2015/numero_documento/146324/ano_documento/2015/hash/e7168953933308c0677d640e5cacaa6d>.

[2] Disponível em:

<http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/435710/CPU_Item_1_3_Definicoes_sobre_o_artigo_16_da_LRF.pdf/85cc847b-63bf-4aba-8487-d4df9e3e8583>.

4. CONCLUSÃO

Diante do exposto, respeitada a natureza opinativa do parecer jurídico, que não vincula, por si só, a manifestação das comissões permanentes e a convicção dos membros desta Câmara, e assegurada a soberania do Plenário, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Lei nº 015/2020, do Executivo Municipal, por inexistirem vícios de natureza material ou formal que impeçam a sua deliberação em Plenário, observada a fundamentação sobre o limite temporal de publicação da lei (item 3.4) e sobre as exigências orçamentário-financeiras aplicáveis (item 3.6).

É o parecer, salvo melhor juízo.

Guaíba, 17 de março de 2020.

GUSTAVO DOBLER

Procurador

OAB/RS nº 110.114B