1. Relatório

O Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei nº 004/2020 à Câmara Municipal, que autoriza o Município de Guaíba a proceder à desafetação de área pública e permutá-la com Enio Airton Silva de Oliveira. A proposição veio acompanhada de exposição de motivos (fl. 02), pareceres técnicos avaliatórios (fls. 05-12), documentação fotográfica (fls. 13-15), mapa de localização de imóveis (fls. 16-21), documentação dos imóveis (fls. 22-29), tabela de dados amostrais (fls. 30-36) e ART (fls. 37-38). A proposta foi encaminhada à Procuradoria pela Presidência da Câmara para análise nos termos do art. 105 do Regimento.

2. FUNÇÕES DA PROCURADORIA JURÍDICA

A Procuradoria Jurídica da Câmara de Guaíba, órgão consultivo com previsão no art. 3º da Lei Municipal nº 3.687/18, exerce as funções de assessoramento jurídico e de orientação da Mesa Diretora, da Presidência da Casa e dos setores legislativos, através da emissão de pareceres escritos e verbais, bem como de opiniões fundamentadas objetivando a tomada de decisões, por meio de reuniões, de manifestações escritas e de aconselhamentos. Trata-se de órgão público que, embora não detenha competência decisória, orienta juridicamente o gestor público e os setores legislativos, sem caráter vinculante.

Os pareceres jurídicos são atos resultantes do exercício da função consultiva desta Procuradoria Jurídica, no sentido de alertar para eventuais inconformidades que possam estar presentes. Conforme leciona Hely Lopes Meirelles na obra Direito Administrativo Brasileiro, 41ª ed., Malheiros Editores: São Paulo, 2015, p. 204, “O parecer tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subsequente. Já, então, o que subsiste como ato administrativo não é o parecer, mas, sim, o ato de sua aprovação, que poderá revestir a modalidade normativa, ordinatória, negocial ou punitiva”.

Desse modo, a função consultiva desempenhada por esta Procuradoria com base no art. 3º da Lei Municipal nº 3.687/18 – que dispõe sobre a organização administrativa da Câmara Municipal de Guaíba – não é vinculante, motivo pelo qual é possível, se for o caso, que os agentes políticos formem suas próprias convicções em discordância com as opiniões manifestadas por meio do parecer jurídico.

3. MÉRITO

Preliminarmente, verifica-se que a norma inscrita no artigo 105 do Regimento Interno da Câmara Municipal de Guaíba outorga ao Presidente do Legislativo a possibilidade de devolução ao autor de proposições maculadas por manifesta inconstitucionalidade (art. 105, II), alheias à competência da Câmara (art. 105, I) ou de caráter pessoal (art. 105, III). Solução similar é encontrada no Regimento Interno da Câmara dos Deputados (art. 137, § 1º) – parlamento em que o controle vem sendo exercido – e no Regimento Interno do Senado Federal (art. 48, XI – em que a solução é o arquivamento) e em diversos outros regimentos de casas legislativas pátrias.

A doutrina trata do sentido da norma jurídica inscrita no art. 105 do Regimento Interno caracterizando-o como um controle de constitucionalidade político ou preventivo, sendo tal controle exercido dentro do Parlamento, através de exame perfunctório pela Presidência da Mesa Diretora, considerado controle preventivo de constitucionalidade interno, antes que a proposição possa percorrer todo o trâmite legislativo. Via de regra, a devolução é efetuada mediante despacho fundamentado da Presidência, indicando o artigo constitucional violado, podendo o autor recorrer da decisão ao Plenário (art. 105, parágrafo único).

3.1 Da competência legislativa e da iniciativa do processo legislativo

Quanto à competência legislativa, não há qualquer óbice à proposta. Conforme dispõe o art. 30, I, da Constituição Federal de 1988, “Compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local.” No mesmo sentido, o art. 6º, I, da Lei Orgânica do Município de Guaíba refere que “Ao Município compete prover a tudo quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao bem estar de sua população, cabendo-lhe privativamente dentre outras, as seguintes atribuições: legislar sobre assunto de interesse local”.

A respeito da iniciativa para a deflagração do processo legislativo, uma vez que o projeto de lei apresentado propõe gerar autorização legislativa para a permuta de bens imóveis, tem-se por adequada a iniciativa do Prefeito. Para os fins do direito municipal, relevante é a observância das normas previstas na Constituição Estadual no que diz respeito à iniciativa para o processo legislativo, visto que, em caso de eventual controle de constitucionalidade, o parâmetro para a análise da conformidade vertical se dá em relação ao disposto na Constituição Gaúcha, conforme preveem o artigo 125, § 2º, da CF/88 e o artigo 95, XII, alínea “d”, da CE/RS. Apenas excepcionalmente o parâmetro da constitucionalidade será a Constituição Federal, desde que se trate de normas constitucionais de reprodução obrigatória (STF, RE nº 650.898/RS).

Nesse caso, refere o artigo 59 da Constituição Estadual:

Art. 59. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou comissão técnica da Assembléia Legislativa, à Mesa, ao Governador, ao Tribunal de Justiça, ao Procurador-Geral de Justiça, às Câmaras Municipais e aos cidadãos, nos casos e na forma previstos nesta Constituição.

Parágrafo único. As leis complementares serão aprovadas pela maioria absoluta dos Deputados.

Na Lei Orgânica Municipal, constam regras sobre a competência privativa do Prefeito para administrar bens municipais e sobre a exigência específica de autorização legislativa para a aquisição de bens imóveis por permuta, do que se conclui que, além do necessário processo legislativo, há reserva de iniciativa ao Chefe do Executivo:

Art. 52 Compete privativamente ao Prefeito:

[...]

XXII - administrar os bens e as rendas municipais, promover o lançamento, a fiscalização e a arrecadação de tributos;

Art. 92 Cabe ao Prefeito a administração dos bens municipais, respeitada a competência da Câmara quanto àqueles utilizados em seus serviços.

Art. 97 A aquisição de bens imóveis, por permuta, dependerá de prévia avaliação e autorização legislativa.

3.2 Dos requisitos para a permuta de imóveis da Administração Pública

Como justificativa para a permuta, o Poder Executivo alega, na exposição de motivos, que o loteamento conhecido como Vila Jardim é formado por inúmeros parcelamentos de solo em áreas estreitas e profundas, feitos em épocas diferentes, que resultaram na abertura de vias públicas que não coincidem com alguns mapeamentos. A Rua Prof. João Nunes de Vargas (“Rua 3”) acabou sendo executada sobre o lote 18 da quadra C, de propriedade de Enio Airton Silva de Oliveira, que confina com o bem público municipal (fls. 28-29). Por meio da permuta, pretendem os interessados regularizar a situação, transmitindo reciprocamente as propriedades para que a rua executada esteja sob o domínio público e a área então sem aproveitamento possa ser beneficiada pelo particular.

O art. 17 da Lei Federal nº 8.666/93 (Lei de Licitações) estabelece a possibilidade de que os bens da Administração Pública sejam alienados, trazendo requisitos para tanto: 1) existência de interesse público devidamente justificado; 2) avaliação prévia; 3) quando imóveis, a prévia autorização legislativa; 4) em regra, licitação na modalidade concorrência, estando esta dispensada, entre outras causas, na permuta por outro imóvel que atenda aos requisitos constantes do inciso X do art. 24 desta Lei (art. 17, I, “c”).

No que tange, especificamente, à hipótese de licitação dispensada pela permuta por outro imóvel que atenda aos requisitos do art. 24, X, da Lei Federal nº 8.666/93, o Supremo Tribunal Federal, na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 927-3, concedeu medida cautelar para suspender parcialmente, quanto aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, os efeitos do art. 17, I, “c”, porque a competência legislativa da União se limita a estabelecer normas gerais, razão pela qual a restrição “por outro imóvel que atenda aos requisitos constantes do inciso X do art. 24 desta Lei” teria extrapolado os limites de competência legislativa federal. Assim, por decisão do STF, ficou suspenso o trecho que restringe permutas por parte de Estados, DF e Municípios a imóveis que se enquadrem no art. 24, X, da Lei Federal nº 8.666/93, tornando-se possível, portanto, como regra, quaisquer permutas, desde que atendidos os demais requisitos do art. 17.

Para tornar mais clara e fundamentada a argumentação, veja-se parecer do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina (MPTC/6457/2009), referente à matéria[1]:

A Lei nº 8.666/93 assim dispõe sobre a matéria:

Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos:

(...)

c) permuta, por outro imóvel que atenda aos requisitos constantes do inciso X do art. 24 desta Lei;

(...)

Art. 24. É dispensável a licitação:

(...)

X - para a compra ou locação de imóvel destinado ao atendimento das finalidades precípuas da administração, cujas necessidades de instalação e localização condicionem a sua escolha, desde que o preço seja compatível com o valor de mercado, segundo avaliação prévia;

Como visto somente se admite a alienação de bens imóveis da Administração se forem atendidos os seguintes requisitos:

- interesse público devidamente justificado;

- autorização legislativa prévia;

- avaliação prévia do bem a ser permutado;

- licitação na modalidade concorrência.

A exigência de licitação é dispensada nos casos de permuta, pela própria especificidade dos bens a serem permutados.

De outro lado, de acordo com a lei de licitações, a permuta depende ainda do seguinte requisito:

- destinação ao atendimento de atividades precípuas da Administração e cujas necessidades de instalação e localização condicionem a escolha (inciso X do art. 24 da Lei nº 8.666/93).

Contudo, de se notar que, na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 927-3, o Supremo Tribunal Federal suspendeu liminarmente os efeitos do art. 17, I, c, antes transcrito, ficando autorizada a permuta de bem imóvel público sem o cumprimento da exigência disposta no final da alínea c, que prevê o cumprimento dos requisitos constantes do inciso X do art. 24 da lei 8.666/93, quais sejam: destinação ao atendimento de atividades precípuas da Administração e cujas necessidades de instalação e localização condicionem a escolha.

Dessa forma, os seguintes são os requisitos da permuta entre bens imóveis:

- interesse público devidamente justificado;

- autorização legislativa prévia;

- avaliação prévia do bem a ser permutado.

[...]

Do mesmo modo, cabe trazer, ainda, a lição doutrinária de Marçal Justen Filho, na obra “Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos”, 16. ed., São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014, p. 330-331:

O STF, em decisão cautelar na ADI 927/RS, apreciou questionamento sobre a validade e extensão de inúmeros dispositivos da Lei 8.666/1993. De modo geral, todas as impugnações foram rejeitadas, com ressalva de algumas atinentes a dispositivos do art. 17. A questão acabou despertando inúmeras dúvidas, inclusive derivadas de alguma complexidade na redação do acórdão e dos diversos votos emitidos.

[...]

É bem verdade que a leitura dos votos produz algumas dúvidas, tal como adiante referido. Conforme exposto no relatório do ilustre Ministro Carlos Velloso, a inicial pleiteava o reconhecimento da inconstitucionalidade da interpretação que “dá por extensivas aos Estados e Municípios as regras do art. 17, I, b e c, II, a, b e § 1º, da mesma Lei 8.666/1993.” Quanto a isso, pleiteou-se na inicial a adoção de interpretação conforme a Constituição. Portanto, em momento algum se deduziu pleito de declaração de inconstitucionalidade dos referidos dispositivos. Dito de outro modo, não se controvertia sobre sua validade em face da própria União. Essa ressalva é de grande relevância porque a redação do acórdão, ao sumariar o resultado, pode induzir à conclusão de que alguns dos dispositivos teriam tido sua aplicação suspensa de modo absoluto. Resultado dessa ordem não pode ser admitido, eis que configuraria julgamento extra petita. Mais ainda, o teor dos diversos votos induz claramente a conclusão diversa.

[...]

No tocante à alínea c do mesmo inc. I, verifica-se a maior dúvida. É que o único voto que explicitamente referiu-se à questão foi o do Relator, que rejeitava o pleito, mas adotando interpretação conforme perfeitamente razoável. No referido voto, afirmou-se que “ali está disposto, ao que penso, é que será dispensada a licitação, tratando-se de permuta de imóvel que atenda aos requisitos do inc. X do art. 24 (...).” Ou seja, o Relator reputou que o dispositivo não restringia as hipóteses de permuta, mas disciplinava os casos em que tal se processaria sem necessidade de licitação. Rigorosamente, somente o Ministro Marco Aurélio se referiu ao dispositivo, mas em termos gerais, admitindo o deferimento da “liminar, com a limitação, no tocante aos Estados, Municípios e Distrito Federal.” A proclamação do julgamento refere-se a decisão por maioria, indicando que teriam ficado vencidos, além do Relator, também os Ministros Ilmar Galvão, Sepúlveda Pertence e Néri da Silveira. Mas o exame dos votos respectivos não permite localizar qualquer referência aos dispositivos. De todo o modo, tem de admitir-se que o entendimento que prevaleceu foi o da não aplicabilidade do dispositivo fora da órbita da União. Essa advertência é essencial porque não constou do acórdão, que se restringiu a indicar o deferimento da medida para “suspender” sua aplicabilidade.

Suspensa, então, a aplicabilidade da restrição prevista na alínea “c” do inciso I do art. 17 da Lei Federal nº 8.666/93 quanto aos Estados, Distrito Federal e Municípios, os requisitos básicos para toda e qualquer permuta de imóveis da Administração Pública são: (i) interesse público devidamente justificado; (ii) autorização legislativa prévia; (iii) avaliação dos bens a serem permutados.

Soma-se a esses requisitos o que consta no art. 101 do Código Civil: “Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei.” Só estão sujeitos à alienação, assim, os bens de natureza dominical, isto é, aqueles bens que apenas compõem o patrimônio da Administração Pública, mas que não estão destinados a uma finalidade pública específica. Para a retirada da finalidade pública de um bem, a desafetação é o meio próprio, já que o subtrai da qualidade de bem de uso comum do povo ou de uso especial e o coloca sob o regime dos bens dominicais, viabilizando-se a alienação. Nesses termos, mencionam os autores Ricardo Alexandre e João de Deus na obra “Direito Administrativo”, 3. ed., São Paulo: Método, 2017, p. 830,

A afetação e a desafetação são importantes em relação à possibilidade de alienação de um bem público, uma vez que os bens afetados são inalienáveis enquanto conservarem a destinação pública. Caso a Administração pretenda se desfazer de bens de uso comum do povo ou de bens de uso especial, deverá antes desafetá-los. Com a desafetação, esses bens serão considerados bens dominicais, passando a ser possível a sua alienação.

E, em relação a esse ponto, o Executivo Municipal bem atendeu ao que estabelece a legislação porque o art. 1º Projeto de Lei nº 004/2020 concretiza a desafetação do bem público da categoria de bem de uso comum do povo para a categoria de bem dominical.

Quanto aos demais requisitos, percebe-se que o Projeto de Lei nº 004/2020 conta com avaliação das áreas a serem permutadas, levantamento fotográfico, memorial descritivo, documentos que auxiliam a compreensão do caso, cópia da matrícula do bem particular, inclusive a ART da profissional responsável pelas avaliações. Não se localizou, contudo, a cópia da matrícula do imóvel público.

Quanto à existência de interesse público devidamente justificado, nota-se que a exposição de motivos apresenta uma justificativa para a medida pleiteada, corroborada documentalmente, cabendo aos vereadores julgar se, de acordo com os elementos apresentados, há ou não interesse público na pretensa permuta. Por tratar-se, evidentemente, de matéria de mérito, compete às comissões permanentes da Câmara Municipal, se julgarem necessário, solicitar complementação de informações e documentos ao Executivo Municipal, a fim de subsidiar o juízo sobre a existência de interesse público na operação.

3.3 Da desapropriação indireta e do risco de prescrição

O IGAM, na Orientação Técnica nº 6.621/20, mencionou que a situação apresentada na exposição de motivos permite inferir que houve fato administrativo, no ano de 1982, pelo qual o Município de Guaíba se apossou indevidamente de imóvel particular ao proceder à abertura de via pública no loteamento conhecido como Vila Jardim, em prejuízo do proprietário do bem, que ficou permanentemente privado de seu uso, gozo e disposição. Tal fato concretiza o que a doutrina e a jurisprudência brasileira definem como desapropriação indireta, que “ocorre quando o Estado (Poder Público) se apropria do bem de um particular sem observar as formalidades previstas em lei para a desapropriação, dentre as quais a declaração indicativa de seu interesse e a indenização prévia[2]”, constituindo esbulho possessório.

Na desapropriação indireta, o Poder Público se apossa administrativamente de imóvel particular sem concretizar as formalidades exigidas pela legislação para a desapropriação (declaração de utilidade/necessidade pública ou interesse social e prévia indenização justa e em dinheiro). São soluções possíveis ao caso de apossamento administrativo: 1) se o bem não estiver afetado a uma finalidade pública, caberá ação possessória para que o prejudicado possa retomar a posse; 2) se o bem estiver afetado a uma finalidade pública, considera-se ocorrido fato consumado e só caberá ao particular uma indenização pela expropriação indireta.

A indenização ao particular privado de seu bem por força do apossamento administrativo decorre de condenação do Estado (lato sensu) em “ação de desapropriação indireta”, que consiste em demanda proposta contra o Poder Público pelo fato de ter se apossado indevidamente de um bem sem observar as formalidades exigidas para a desapropriação. O fundamento para a ação de desapropriação indireta encontra-se no art. 35 do Decreto-Lei nº 3.365/1941, que assim dispõe: “Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriação. Qualquer ação, julgada procedente, resolver-se-á em perdas e danos”.

A Súmula 119 do Superior Tribunal de Justiça prevê que a ação de desapropriação indireta prescreve em 20 anos. Ocorre que tal verbete foi estabelecido na época em que vigente o Código Civil de 1916, que previa, como regra geral, a prescrição em 20 anos. O Código Civil de 2002, por outro lado, reduziu a regra geral do prazo prescricional para 10 anos (art. 205), fato que lançou dúvidas entre os juristas sobre a prescrição da referida demanda.

Recentemente, no REsp nº 1.575.846-SC, o STJ definiu que, na vigência do Código Civil de 2002, o prazo prescricional para a ação de desapropriação indireta é, como regra, de 10 anos, aplicando-se o parágrafo único do art. 1.238 do Código Civil, que trata da usucapião extraordinária com prazo reduzido, pela presunção de que, ao apossar-se administrativamente de imóvel, o Poder Público nele teria realizado obras ou serviços públicos. A presunção, contudo, é relativa, de forma que, existindo prova concreta de que não foram feitas obras ou serviços públicos no local, o prazo prescricional para a ação de desapropriação indireta será de 15 anos, pela regra geral da usucapião extraordinária:

Em regra, portanto, o prazo prescricional das ações indenizatórias por desapropriação indireta é de 10 anos porque existe uma presunção relativa de que o Poder Público realizou obras ou serviços públicos no local. Admite-se, excepcionalmente, o prazo prescricional de 15 anos, caso a parte interessada comprove, concreta e devidamente, que não foram feitas obras ou serviços no local, afastando a presunção legal. (STJ. 1ª Seção. EREsp 1.575.846-SC, Rel. Min. Og Fernandes, julgado em 26/06/2019)

Feito esse esclarecimento teórico, cabe mencionar, ainda, a norma de transição prevista no art. 2.028 do Código Civil de 2002, acerca dos prazos prescricionais: “Serão os da lei anterior os prazos, quando reduzidos por este Código, e se, na data de sua entrada em vigor, já houver transcorrido mais da metade do tempo estabelecido na lei revogada.” Nesses termos, sendo de 10 ou, excepcionalmente, 15 anos o prazo prescricional da ação de desapropriação indireta no Código Civil de 2002, inegável que houve redução em comparação ao Código Civil de 1916, que previa a prescrição geral em 20 anos. Em tal situação, é da lei anterior (CC/1916) o prazo de prescrição se, antes da entrada em vigor do CC/2002 (11 de janeiro de 2003) já houver transcorrido mais da metade do prazo previsto na lei anterior.

No caso concreto, supondo-se que o apossamento administrativo tenha ocorrido no ano de 1982, como discorreu o IGAM, tem-se que continua sendo aplicável o prazo prescricional do Código Civil de 1916 (20 anos), uma vez que, antes da entrada em vigor do Código Civil de 2002 (11/01/2003), já havia transcorrido mais de 10 anos do mencionado apossamento. Na realidade, considerando-se ocorrida a desapropriação indireta em 1982, o prazo prescricional para a respectiva ação teria se esvaído já em 2002, antes mesmo da entrada em vigor do CC/2002.

Desse modo, antes de o Poder Legislativo autorizar a realização da permuta, caberá à Comissão de Justiça e Redação (CJR) diligenciar no sentido de angariar elementos que evidenciem, na situação, a inocorrência da prescrição de ação de desapropriação indireta, já que, se esta houver se consumado, estará extinta a pretensão do particular ao recebimento de indenização, o que tornaria injustificada, em tese, a referida permuta, caracterizável, inclusive, como distribuição gratuita de bem, vedada neste ano eleitoral (art. 73, § 10, da Lei Federal nº 9.504, de 30 de setembro de 1997):

Art. 73 (...)

§ 10. No ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa. (Incluído pela Lei nº 11.300, de 2006)

3.4 Dos demais aspectos materiais da proposição

Seguindo a linha de argumentação exposta pelo IGAM na Orientação Técnica nº 6.621/2020, existem, ainda, dois pontos a ressaltar da análise da proposição: a) o texto em momento algum tratou da reposição (“torna” ou “volta”) da diferença apurada entre os valores dos imóveis sujeitos à permuta, pois o imóvel público fora avaliado em R$ 101.553,78 e o imóvel particular em R$ 97.315,83; b) a anistia prevista no art. 2º poderá ser enquadrada como “distribuição gratuita de benefício”, vedada no ano eleitoral com base no art. 73, § 10, da Lei Federal nº 9.504/97.

Sobre o primeiro ponto, destacam-se as características do contrato de permuta, desenvolvidas na doutrina por Carlos Roberto Gonçalves (Direito Civil Brasileiro, v. 3, 14. ed., São Paulo: Saraiva, 2017, p. 345):

Como ocorre com a compra e venda, a troca é negócio jurídico bilateral e oneroso, tendo caráter apenas obrigacional: gera para os permutantes a obrigação de transferir, um para o outro, a propriedade de determinada coisa. É também consensual, e não real, porque se aperfeiçoa com o acordo de vontades, independente da tradição. É solene só por exceção, quando tem por objeto bens imóveis (CC, art. 108). Como as prestações são certas e permitem às partes antever as vantagens e desvantagens que dele podem advir, é também contrato comutativo.

Quando um dos contraentes faz a reposição parcial em dinheiro, a troca não se transmuda em compra e venda, salvo se representar mais da metade do pagamento. Assim, se um contratante recebe coisa que vale R$ 100,00 e entrega outra que vale R$ 30,00, fazendo a reposição da diferença (R$ 70,00) em dinheiro, terá havido compra e venda.

Dessa forma, é comum que os contratos de permuta de bens com valores distintos contenham cláusula de reposição da diferença a cargo do permutante em vantagem, fato que, por si só, não desnatura a troca. A permuta só se transforma em compra e venda se a diferença a ser reposta superar mais da metade do pagamento, conforme a doutrina.

Quanto ao segundo ponto, cabe ressaltar que, tecnicamente, não se trata de anistia, uma vez que esta opera sobre créditos derivados de infrações à legislação tributária, notadamente sobre penalidades administrativas, a exemplo de multas tributárias, consoante expõe o art. 180 do Código Tributário Nacional. Seria o caso de aplicar isenção ou remissão tributária, a depender de já ter sido realizado o lançamento: se já houve lançamento, haverá remissão; caso contrário, haverá isenção.

De qualquer modo, superado esse aspecto, a concessão do benefício fiscal pode caracterizar a conduta vedada no art. 73, § 10, da Lei Federal nº 9.504/1997, já transcrita em momento anterior, havendo, inclusive, uma resposta à consulta emitida pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE) em 2011, que tratou do caso:

DÍVIDA ATIVA DO MUNICÍPIO - BENEFÍCIOS FISCAIS - ANO DAS ELEIÇÕES. A norma do § 10 do artigo 73 da Lei nº 9.504/1997 é obstáculo a ter-se, no ano das eleições, o implemento de benefício fiscal referente à dívida ativa do Município bem como o encaminhamento à Câmara de Vereadores de projeto de lei, no aludido período, objetivando a previsão normativa voltada a favorecer inadimplentes. (Consulta nº 153169, Acórdão de 20/09/2011, Relator(a) Min. MARCO AURÉLIO MENDES DE FARIAS MELLO, Publicação: DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Tomo 207, Data 28/10/2011, Página 81)

Assim sendo, conforme expôs o IGAM na OT nº 6.621/2020, recomenda-se a retirada da previsão legal que concede benefício de ordem fiscal ao permutante, pela possível caracterização da conduta vedada pelo § 10 do art. 73 da Lei Federal nº 9.504/1997.

[1] https://consulta.tce.sc.gov.br/RelatoriosDecisao/Pareceres/3265316.HTM

[2] CAVALCANTE, Márcio André Lopes. O prazo prescricional no caso de ação de desapropriação indireta é, em regra, de 10 anos; excepcionalmente, será de 15 anos caso de comprove que não foram feitas obras ou serviços públicos no local . Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em: <https://www.buscadordizerodireito.com.br/jurisprudencia/detalhes/2adcfc3929e7c03fac3100d3ad51da26 

4. Conclusão

Diante do exposto, respeitada a natureza opinativa do parecer jurídico, que não vincula, por si só, a manifestação das comissões permanentes e a convicção dos membros desta Câmara, e assegurada a soberania do Plenário, a Procuradoria Jurídica, em conclusão, tece as seguintes considerações sobre o Projeto de Lei nº 004/2020:

a) a competência legislativa e a iniciativa foram adequadamente atendidas, visto que o assunto é de interesse local (art. 30, inciso I, da CF/88), não extrapolando competências de outros entes, e a proposição foi apresentada pelo Chefe do Executivo, autoridade competente para administrar os bens municipais (art. 52, inciso XXII, e art. 92 da LOM);

b) a regra de toda e qualquer obra, serviço, compra e alienação de bens é a realização de licitação, na modalidade adequada, conforme art. 37, inciso XXI, da CF/88 e art. 2º da Lei nº 8.666/93, sendo que, no caso de permuta de imóveis pela Administração Pública, é cabível a licitação dispensada, desde que atendidos os requisitos (i) interesse público devidamente justificado, (ii) autorização legislativa e (iii) avaliação dos bens a serem permutados (art. 17 da Lei nº 8.666/93);

c) na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 927-3, processada no STF, houve deferimento de medida cautelar para suspender parcialmente, quanto aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, os efeitos do art. 17, I, “c”, porque a competência legislativa da União se limita a estabelecer normas gerais, razão pela qual a restrição “por outro imóvel que atenda aos requisitos constantes do inciso X do art. 24 desta Lei” teria extrapolado os limites de competência legislativa federal;

d) está ausente no Projeto de Lei nº 004/2020 a matrícula do imóvel pertencente ao Município de Guaíba, encontrando-se no processo legislativo apenas o documento relativo ao imóvel particular (fl. 25);

e) sendo o caso de reconhecer a ocorrência de desapropriação indireta, em razão do apossamento administrativo do imóvel particular pelo Poder Público, na década de 1980, sem a observância das formalidades exigidas para a expropriação, deve-se verificar se houve a prescrição de ação de desapropriação indireta, já que, se esta houver se consumado, estará extinta a pretensão do particular ao recebimento de indenização, o que tornaria injustificada, em tese, a pretendida permuta;

f) o texto em momento algum tratou da reposição (“torna” ou “volta”) da diferença apurada entre os valores dos imóveis sujeitos à permuta, porquanto o imóvel público fora avaliado em R$ 101.553,78 e o imóvel particular em R$ 97.315,83, recomendando-se a revisão da proposta nesse aspecto;

g) alerta-se que o benefício fiscal previsto no art. 2º pode caracterizar a conduta vedada no art. 73, § 10, da Lei Federal nº 9.504/1997, havendo resposta à consulta do Tribunal Superior Eleitoral que tratou da situação (Consulta nº 153169, Acórdão de 20/09/2011, Relator(a) Min. MARCO AURÉLIO MENDES DE FARIAS MELLO, Publicação: DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Tomo 207, Data 28/10/2011).

É o parecer, salvo melhor juízo.

Guaíba, 06 de fevereiro de 2020.

GUSTAVO DOBLER

Procurador

OAB/RS nº 110.114B