1. Relatório:

O Poder Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei N.º 044/2019, que “Estima a Receita e Fixa a Despesa do Município para o exercício financeiro de 2020.” Em 04 de dezembro de 2019, o Executivo Municipal apresentou SUBSTITUTIVO, a fim de adequar a proposta, especificamente com a inclusão de anexos solicitados pela Comissão de Finanças e Orçamento. Diante disso, o Substitutivo foi encaminhado a esta Procuradoria Jurídica pela Presidência da Câmara para análise nos termos do artigo 105 do RI.

2. Parecer:

Esta Procuradoria Jurídica já havia se manifestado acerca do Projeto de Lei nº 044/2019, de autoria do Poder Executivo Municipal, no sentido de que esse tem como objetivo discriminar os objetivos e metas propostas no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias, estimando as receitas e fixando as despesas do Governo Executivo Municipal para o exercício subsequente - 2020.

A peça orçamentária consiste em um instrumento público de planejamento que possibilita à administração pública o estabelecimento da previsão de suas receitas e a fixação das suas despesas para um determinado exercício, possuindo um aspecto contábil e financeiro, além de um aspecto jurídico (Projeto de Lei nº 044/2019), e ainda um aspecto econômico e político - o fim último do orçamento é o acesso do cidadão aos seus direitos fundamentais e o bem-estar da coletividade.

O orçamento permite ainda o controle externo parlamentar sobre as contas e finanças públicas, evitando omissões e imperfeições e facilitando a transparência e a eficiência do gasto público e da execução orçamentária[1]. O orçamento se submete ainda ao princípio do equilíbrio das contas públicas, devendo haver um equilíbrio financeiro entre as despesas e as receitas, evitando o surgimento de déficits.

Quanto à competência, renova-se a fundamentação de que a proposição encontra respaldo no que diz respeito à autonomia e à competência legislativo do Município, insculpidas no artigo 18 da Constituição Federal de 1988, que garante a autonomia a este ente, e no artigo 30 da CF/88, que garante a autoadministração e a autolegislação, contemplando o conjunto de competências materiais e legislativas previstas na Constituição Federal para os Municípios:

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

(...)

Assim, a matéria normativa constante na proposta se adéqua efetivamente à definição de interesse local, já que o Substitutivo ao Projeto de Lei nº 044/2019 trata de normas que estabelecem quais serão as receitas e autoriza as despesas para o ano seguinte no âmbito do município de Guaíba de acordo com a previsão de arrecadação, tendo uma marcante característica fiscal, bem como importantes reflexos sociais para a população municipal.

Repisa-se ainda o juízo de que foi devidamente observada, ainda, a iniciativa para a deflagração do processo legislativo, tendo o Brasil adotado a forma de elaboração mista (o Poder Executivo elabora e executa o orçamento, condicionado à votação e aprovação pelo Poder Legislativo), sendo o envio da LOA competência privativa do Chefe do Poder Executivo, conforme prevê o artigo 165 da CF/88:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

É também nessa esteira a determinação legal constante do artigo 52, XII, bem como do artigo 106, II, da LOM:

Art. 52 Compete privativamente ao Prefeito:

(...)

XII - enviar ao Poder Legislativo o Plano Plurianual, o projeto de lei de Diretrizes Orçamentárias e as propostas de Orçamento previstos nesta Lei;

Art. 106 Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

(...)

§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:

I - orçamento fiscal referente aos Poderes do Município, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que o Município detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social, com direito a voto;

III - o orçamento de seguridade social.

§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

Foi atendido também o princípio da transparência e publicidade do orçamento, conforme determina, e.g., o artigo 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que exige a realização de audiência pública, conforme se constata dos Editais de Audiência Pública que constam da folha 23 dos autos e das atas e listas de presença de fls. 14 a 17 do Projeto de Lei, devendo conforme tal dispositivo, que seja disponibilizado em meio eletrônico de acesso público (disponível no site Oficial da Câmara Municipal de Vereadores de Guaíba no link: https://www.camaraguaiba.rs.gov.br/portal/?sec=proposicao&id=16722):

Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.

Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos.

Foi devidamente apresentada, em anexo próprio, a vinculação entre as iniciativas (PPA/LDO) e ações (LOA), tornando transparente o processo de planejamento orçamentário e a necessária conexão entre as peças orçamentárias.

A peça orçamentária anual, ademais, foi disposta até o nível modalidade de aplicação, consoante o que recomenda o art. 6º da Portaria Interministerial nº 163 de 2001, atendendo assim ao princípio da especificação.

Verifica-se que o art. 3º, I, do PLOA 2020 traz a autorização para a abertura de créditos adicionais suplementares, até o limite de 10%, nos termos do que dispõe o § 8º do art. 165 da Constituição Federal de 1988, os quais poderão ser abertos através de Decreto do Poder Executivo, nos quais deverão indicar as fontes de recursos a serem utilizadas.

Identifica-se que a proposição atendeu os requisitos constitucionais e legais, apresentando, notadamente:

- Anexo com o Demonstrativo com tabelas explicativas da evolução da receita e da despesa do Município de forma integrada, inclusive metodologia e premissa de cálculos, nos termos do que dispõe o art. 12 da Lei Complementar nº 101, de 2000 e art. 22 da Lei nº 4.320, de 1964;

- Previsão da Receita Corrente Líquida de R$ 297.004.641,80 (fl. 68);

- anexos orçamentários n.ºs 1, 2, 6, 7, 8 e 9 da Lei nº 4.320, de 1964: - Demonstrativo da receita e despesa, segundo a categoria econômica (Anexo 1); - Demonstrativo da receita, segundo a categoria econômica (Anexo 2); - Programa de trabalho (Anexo 6); - Demonstrativo de Funções, subfunções e programas por projetos e atividades (Anexo 7); - Demonstrativo da despesa, por função, subfunção e programa, conforme vínculos com recursos (Anexo 8); - Demonstrativo da despesa, por órgão e funções (Anexo 9);

- descrição sucinta de cada unidade administrativa e de suas principais finalidades com indicação da respectiva legislação (parágrafo único do art. 22 da Lei nº 4.320, de 1964); 

- quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislação (inciso III do § 1º do art. 2º da Lei nº 4.320, de 1964); 

- quadros demonstrativos da receita e planos de aplicação dos fundos especiais (inciso I do § 2º do art. 2º da Lei nº 4.320, de 1964); 

- demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia da receita (Lei Complementar nº 101, de 2000, art. 5º, II) – Renúncia de Receita: R$ 1.801.280,00; 

- demonstrativo da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado (Lei Complementar nº 101, de 2000, art. 5º, II); 

- demonstrativo das aplicações nas Ações e Serviços Públicos de Saúde (ASPS) – fl. 167 - TOTAL DAS DESPESAS PRÓPRIAS COM AÇÕES E SERVIÇOS PÚBLICOS DE SAÚDE: R$ 53.559.848,00 – 25,27%; 

- demonstrativo das aplicações na Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE) e Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB) –fl. 168 - TOTAL DAS DESPESAS COM AÇÕES TÍPICAS DE MDE: R$ 75.983.439,00 – Índice de aplicação em educação: 26,17%;

- relação dos compromissos (convênios e contratos) firmados para 2020 com os respectivos créditos orçamentários;

- anexo de compatibilidade do orçamento com o anexo de metas fiscais (Lei Complementar nº 101, de 2000, art. 5º, I), contendo:

• compatibilidade com o resultado primário; e
• compatibilidade com o resultado nominal.

- anexo demonstrativo da despesa com pessoal (fl. 169); 

- anexo demonstrativo da receita e da despesa por destinação e fonte de recursos.  

O Substitutivo apresentado veio atender as solicitações da Comissão de Finanças e Orçamento quanto à necessidade de inclusão ao PL dos anexos elencados no art. 1º em seus incisos XIII e XIV, não tendo sido verificados tais anexos demonstrativos individualizados nos autos da proposição original, os quais foram juntados aos autos através do Of. Gab. Nº 838/2019. Constatou-se, ademais, diante do que indica o inciso XVII do art. 1º, a relação dos precatórios a pagar em 2020 com os respectivos créditos orçamentários, os quais foram também acrescentados aos autos. Foi ainda corrigido o Demonstrativo da Evolução da Receita e da Despesa, inserindo a previsão para os exercícios de 2021 e 2022. Foram corretamente enviados também o Demonstrativo de Cadastro de Dotação e a relação dos compromissos (convênios e contratos) firmados para 2020, além da relação dos precatórios a pagar em 2020 e o Demonstrativo da Estimativa e Compensação da Renúncia de Receita com a previsão das renúncias para 2021 e 2022.

O Projeto encontra-se devidamente acompanhado das Atas dos Conselhos Municipais deliberativos referentes aos Programas de seus respectivos Fundos Municipais (Saúde, Educação e Assistência Social – fls. 07 – 13 e fls. 18 – 22) - art. 36 da Lei nº 8.080, de 1990 (Saúde), art. 24, § 9º da Lei nº 11.494, de 2007 (Educação) e art. 84, da Resolução CNAS nº 33, de 2012 (Assistência Social).

Conforme consta do artigo 2º, § 2º do Projeto de Lei em análise, é dever dos Poderes Executivo e Legislativo, mediante ato próprio, após a promulgação da Lei do Orçamento, publicar, através do Quadro de Detalhamento da Despesa (QDD), os elementos e respectivos desdobramentos.

A proposição apresenta devidamente as dotações suficientes para suportar as despesas com as transferências aos Consórcios Públicos dos quais o Município faz parte, nos termos do que determina a Portaria STN nº 274, de 13 de maio de 2016.

O Substitutivo acatou a solicitação da Comissão de Finanças e Orçamento consoante a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) (que introduziu algumas regras para final de mandato que deverão ser observadas pelos governantes) tendo sido corrigido o teor do artigo 4º do PLOA 2020, que permite concluir que, tendo em vista que o exercício de 2020 é o último ano de mandato do Chefe do Poder Executivo, não poderia a LOA apresentar a autorização para a contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da Lei Complementar nº 101, de 2000, art. 38, inciso IV, alínea “b’, disposição que foi devidamente suprimida no Substitutivo.

Foi atendida ainda, pelo Executivo Municipal, com o envio do Substitutivo, a solicitação da Comissão de Finanças e Orçamento de correção da redação do § 1º do art. 3º da proposição no que dispunha “(Redação acrescida pela Lei nº 3.672/2018.)”, já que a Lei nº 3.672/2018 alterou o art. 6º da Lei Orçamentária Anual do Exercício de 2018, além da correção do § 2º do artigo 1º quanto ao inciso XI.

Conforme determina o Regimento Interno em seu artigo 120, inciso II, o Projeto deve ser apresentado em 03 Sessões Ordinárias consecutivas com prioridade de pauta, de modo a dar publicidade à proposição, garantida a palavra aos parlamentares para a discussão da matéria (art. 120, inciso III), o que foi devidamente observado pelo Poder Legislativo durante a tramitação da proposição:

Art. 120. Na apreciação dos orçamentos da administração centralizada e autarquias serão observadas as seguintes normas:

(...)

II - o projeto, durante 3 (três) reuniões ordinárias consecutivas, ficará com prioridade na Pauta;

III - em cada uma das reuniões prevista no item anterior poderão falar Vereadores, durante 5 (cinco) minutos cada um, sobre orçamentos, englobadamente;

Coube ainda à Comissão de Finanças e Orçamento examinar e emitir parecer a respeito da formalidade do Projeto, analisando os requisitos legais e a adequação do Projeto de Lei que dispõe sobre a LOA para o exercício de 2020 (art. 108 da LOM), garantindo a devida publicidade, o que foi efetivado através do Parecer Preliminar apresentado pela CFO em 13 de novembro de 2019, solicitando adequações, nos termos do art. 166, §º da Constituição Federal, as quais foram acatadas pelo Poder Executivo com o encaminhamento do Substitutivo ora em análise.

Restou comprovada, ademais, a realização por parte da Comissão de Finanças e Orçamento de Audiência Pública, consoante o que determina o art. 48, parágrafo único da LRF, a fim de assegurar transparência da gestão fiscal e participação popular no processo orçamentário, havendo edital de convocação e lista de presença, tendo sido realizada referida audiência na data de 14 de novembro do corrente ano, às 18h00min no Plenário do Poder Legislativo Municipal[2].

Cabe ainda observar que com as Emendas Constitucionais nº 86/2015 e 100/2019 (as quais alteraram os arts. 165 e 166 da CF CF/88) o orçamento público passou de apenas autorizativo a autorizativo e impositivo, evidenciando ainda mais a apresentação de emendas ao projeto de lei orçamentária como ocasião de especial relevância na atuação parlamentar, tendo em vista que, por meio delas os representantes eleitos podem influir na alocação dos recursos públicos em função dos objetivos e compromissos políticos que orientam seu mandato de representação. Com base na Receita Corrente Líquida prevista no PLOA 2020, o valor das Emendas Impositivas Individuais (1,2% da RCL, sendo 0,6% da RCL para ASPS – Ações e Serviços Públicos de Saúde) totaliza R$ 3.564.055,70.

[1] O Princípio da Especificidade, por exemplo, que determina que as dotações figurem de forma discriminada, tem por objetivo facilitar o controle legislativo.

[2] Princípio da Publicidade.

2.1. das emendas impositivas

Da análise sob o ponto de vista jurídico das Emendas Impositivas apresentadas pelos Vereadores, não foram identificados impedimentos de ordem técnica (incompatibilidade do objeto proposto com a finalidade da ação orçamentária; incompatibilidade do objeto proposto com o Programa de Governo da Secretaria; valor priorizado insuficiente para a execução orçamentária da proposta ou plano de trabalho; ausência de pertinência temática entre o objeto proposto e a finalidade institucional da entidade beneficiária; não indicação de beneficiário pelo autor da emenda;).

Reiteramos que o Poder Executivo Municipal pode vir a identificar objeções futuras à execução orçamentária das emendas parlamentares individuais nos casos de não apresentação de proposta ou plano de trabalho ou apresentação fora dos prazos previstos; não realização de complementação ou ajustes solicitados em proposta ou plano de trabalho, bem como realização de complementação ou ajustes fora dos prazos previstos; desistência da proposta pelo proponente ou ainda reprovação da proposta ou plano de trabalho.

Como bem ressaltou o IGAM, nas emendas impositivas propostas não se vislumbra irregularidades no que diz respeito à fonte de recursos, pois está compatível com as informações da LDO 2020, e o anexo de riscos fiscais, além de ter observado que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde, nas premissas determinadas pela EC nº 86/2015.

As Emendas observaram ainda o que determina o art. 166, § 3º, inciso II, alíneas “a” e “c”, da CF/88, o qual exclui a possibilidade de anulação de dotações orçamentária relativas à pessoal e encargos, serviço da dívida, e transferências constitucionais para a União, os Estados e Distrito Federal:

Art. 166...

(...)

§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;

II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:

a) dotações para pessoal e seus encargos;

b) serviço da dívida;

c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou

III - sejam relacionadas:

a) com a correção de erros ou omissões; ou

b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.

§ 4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.

Verificou-se, ademais, conforme § 4º do art. 166 da Constituição Federal, que as Emendas Individuais apresentadas são compatíveis com o PPA e a LDO, além de possuírem indicação dos recursos suficientes para a cobertura desta, utilizando a anulação total ou parcial de despesa anteriormente prevista (art. 166, § 3º, incisos I e II).

As vedações e impedimentos sobre as emendas são as descritas na CF/88 em seu art. 166 e repetidas nas leis orgânicas, como se observou, relativas à receita, pessoal e serviço da dívida, sem contemplar nos impedimentos a diferença entre fonte e destinação (vínculos). Além disso, cumpre ressaltar que a reserva de contingência é recurso livre e que o montante de 1,2% da RCL destinado para as Emendas Impositivas foi considerado pela proposta como integrante do mínimo de 2,25% da RCL para a Reserva de Contingência.

O valor de emenda impositiva que coube a cada parlamentar também foi observado (R$ 222.753,48), perfazendo o total das emendas R$ 3.546.907,62, abaixo, portanto, do limite de 1,2% da previsão da Receita Corrente Líquida (R$ 3.564.055,70). Foi observada ainda a destinação de 0,6% da RCL para ASPS, por força do art. 166, § 9º da CF/88 (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015).

Quanto às emendas que objetivam transferência a instituições sem fins lucrativos, o artigo 29 da lei n. 13.019/2014 afasta o chamamento público para os termos de fomento e de colaboração a serem custeados com recursos de emendas parlamentares, sendo que a incidência do art. 29, em qualquer caso, não afasta a necessidade de cumprimento dos requisitos técnicos e jurídicos exigidos pela legislação pertinente.

É oportuno salientar que sejam observadas as vedações de repasse a OSC que tenha como dirigente membro de Poder ou do Ministério Público, ou dirigente de órgão ou entidade da administração pública da mesma esfera governamental na qual será celebrado o termo de colaboração ou de fomento, estendendo-se a vedação aos respectivos cônjuges ou companheiros, bem como parentes em linha reta, colateral ou por afinidade, até o segundo grau, nos termos do art. 38, III da Lei Nº 13.204, de 14 de dezembro de 2015.

Enfatizamos ainda as proibições advindas da Lei Eleitoral, visto que as emendas serão executadas em ano eleitoral, notadamente o que dispõe o art. 73 da Lei nº 9.504/1997:

Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:

(...)

VI - nos três meses que antecedem o pleito:

a) realizar transferência voluntária de recursos da União aos Estados e Municípios, e dos Estados aos Municípios, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados os recursos destinados a cumprir obrigação formal preexistente para execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma prefixado,e os destinados a atender situações de emergência e de calamidade pública;

(...)

§ 10. No ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa.

Também cabe lembrar que o total dos repasses no exercício 2020 não poderá ser reajustado em mais 50%, somando-se os beneficiários com a mesma finalidade, independente se a entidade é outra, importando a finalidade e objetivo do repasse.

2.2. das emendas autorizativas

As Emendas Autorizativas de nº 92 a 101 possuem caráter meramente autorizativo, que autorizam a despesa e a efetiva realização da despesa fica condicionada à "execução orçamentária", a cargo de decreto do Poder Executivo. Importa observar o posicionamento do STF quanto a esse ponto na ADI 4663/RO e no RE 34581/DF, verbis:

CONCEITO DE LEI ORCAMENTÁRIA. O SIMPLES FATO DE SER INCLUÍDA UMA VERBA DE AUXÍLIO, NO ORÇAMENTO, QUE DEPENDE DE APRECIAÇÃO DO GOVERNO, NÃO CRIA DIREITO A SEU RECEBIMENTO. (RE 34581 / DF – STF)

Da análise das referidas emendas autorizativas propostas pela Comissão e uma proposta pela Ver.ª Fernanda Garcia, não se vislumbram vedações ou impedimentos, tendo indicado os recursos necessários através de anulação de despesa.

Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Substitutivo ao Projeto de Lei nº 044/2019 – Executivo Municipal, por inexistir inconstitucionalidade manifesta que impeça a sua deliberação pelas Comissões e em Plenário e tendo em vista que a análise técnico-financeira propriamente dita refoge do alcance desta Procuradoria. A Procuradoria opina ainda pela viabilidade técnica das Emendas Impositivas Individuais de nº 01 a 91 e Emendas Autorizativas de nº 92 a 101. Sublinhamos que o Poder Executivo Municipal enfatizou que os anexos constantes do Substitutivo devem ser somados aos anexos do Projeto original.

Cabe ainda à Comissão de Finanças e Orçamento elaborar Parecer aprofundado a respeito dos requisitos e das formalidades do Substitutivo ao Projeto, além de analisar as Emendas à proposição, nos termos do artigo 121-A do Regimento Interno (acrescido pela Resolução nº 001/2019), devendo o PLOA 2020, após eventual aprovação e elaboração de Redação Final pela CFO, ser devolvido para sanção ao Poder Executivo Municipal até 15 de dezembro, consoante determina o art. 107, II, b, da LOM.

É o parecer.

Guaíba, 04 de dezembro de 2019.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador-Geral

OAB/RS nº 107.136