1. Relatório:

O Poder Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei N.º 044/2019[1], que “Estima a Receita e Fixa a Despesa do Município para o exercício financeiro de 2020.” A proposta foi encaminhada à Procuradoria pela Presidência da Câmara para análise nos termos do artigo 105 do RI.

[1] Embora na Exposição de Motivos conste erroneamente “Projeto de Lei nº 044/2018”, consistindo apenas erro formal de digitação, que não prejudica a tramitação, mesmo porque a proposição propriamente dita dispõe corretamente “PROJETO DE LEI Nº 044, DE 31 DE OUTUBRO DE 2019”.

2. Parecer:

O Projeto de Lei nº 044/2019, de autoria do Poder Executivo Municipal, tem como objetivo discriminar os objetivos e metas propostas no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias, estimando as receitas e fixando as despesas do Governo Executivo Municipal para o exercício subsequente - 2020.

A peça orçamentária consiste em um instrumento público de planejamento que possibilita à administração pública o estabelecimento da previsão de suas receitas e a fixação das suas despesas para um determinado exercício, possuindo um aspecto contábil e financeiro, além de um aspecto jurídico (Projeto de Lei nº 044/2019), e ainda um aspecto econômico e político - o fim último do orçamento é o acesso do cidadão aos seus direitos fundamentais e o bem-estar da coletividade.

O orçamento permite ainda o controle externo parlamentar sobre as contas e finanças públicas, evitando omissões e imperfeições e facilitando a transparência e a eficiência do gasto público e da execução orçamentária[1]. O orçamento se submete ainda ao princípio do equilíbrio das contas públicas, devendo haver um equilíbrio financeiro entre as despesas e as receitas, evitando o surgimento de déficits.

Preliminarmente, constata-se que a proposição encontra respaldo no que diz respeito à autonomia e à competência legislativo do Município, insculpidas no artigo 18 da Constituição Federal de 1988, que garante a autonomia a este ente, e no artigo 30 da CF/88, que garante a autoadministração e a autolegislação, contemplando o conjunto de competências materiais e legislativas previstas na Constituição Federal para os Municípios:

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

                  (...)

Assim, a matéria normativa constante na proposta se adéqua efetivamente à definição de interesse local, já que o Projeto de Lei nº 044/2019 trata de normas que estabelecem quais serão as receitas e autoriza as despesas para o ano seguinte no âmbito do município de Guaíba de acordo com a previsão de arrecadação, tendo uma marcante característica fiscal, bem como importantes reflexos sociais para a população municipal.

Foi devidamente observada, ainda, a iniciativa para a deflagração do processo legislativo, tendo o Brasil adotado a forma de elaboração mista (o Poder Executivo elabora e executa o orçamento, condicionado à votação e aprovação pelo Poder Legislativo), sendo o envio da LOA competência privativa do Chefe do Poder Executivo, conforme prevê o artigo 165 da CF/88:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

É também nessa esteira a determinação legal constante do artigo 52, XII, bem como do artigo 106, II, da LOM:

Art. 52 Compete privativamente ao Prefeito:

(...)

XII - enviar ao Poder Legislativo o Plano Plurianual, o projeto de lei de Diretrizes Orçamentárias e as propostas de Orçamento previstos nesta Lei;

Art. 106 Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

(...)

§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:

I - orçamento fiscal referente aos Poderes do Município, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que o Município detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social, com direito a voto;

III - o orçamento de seguridade social.

§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

O Poder Executivo Municipal respeitou ademais o prazo estabelecido na Lei Orgânica Municipal (art. 107, “c”) para o envio do Projeto de Lei sobre o orçamento anual, sendo que foi este protocolado em 31 de outubro de 2019.

Foi atendido também o princípio da transparência e publicidade do orçamento, conforme determina, e.g., o artigo 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que exige a realização de audiência pública, conforme se constata dos Editais de Audiência Pública que constam da folha 23 dos autos e das atas e listas de presença de fls. 14 a 17 do Projeto de Lei, devendo conforme tal dispositivo, que seja disponibilizado em meio eletrônico de acesso público (disponível no site Oficial da Câmara Municipal de Vereadores de Guaíba no link: https://www.camaraguaiba.rs.gov.br/portal/?sec=proposicao&id=16722):

Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.

Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos.

Foi devidamente apresentada, em anexo próprio, a vinculação entre as iniciativas (PPA/LDO) e ações (LOA), tornando transparente o processo de planejamento orçamentário e a necessária conexão entre as peças orçamentárias.

A peça orçamentária anual, ademais, foi disposta até o nível modalidade de aplicação, consoante o que recomenda o art. 6º da Portaria Interministerial nº 163 de 2001, atendendo assim ao princípio da especificação.

Verifica-se que o art. 3º, I, do PLOA 2020 traz a autorização para a abertura de créditos adicionais suplementares, até o limite de 10%, nos termos do que dispõe o § 8º do art. 165 da Constituição Federal de 1988, os quais poderão ser abertos através de Decreto do Poder Executivo, nos quais deverão indicar as fontes de recursos a serem utilizadas.

Identifica-se que a proposição atendeu os requisitos constitucionais e legais, apresentando, notadamente:

- Anexo com o Demonstrativo com tabelas explicativas da evolução da receita e da despesa do Município de forma integrada, inclusive metodologia e premissa de cálculos, nos termos do que dispõe o art. 12 da Lei Complementar nº 101, de 2000 e art. 22 da Lei nº 4.320, de 1964;

- Previsão da Receita Corrente Líquida de R$ 297.004.641,80 (fl. 68);

- anexos orçamentários n.ºs 1, 2, 6, 7, 8 e 9 da Lei nº 4.320, de 1964: - Demonstrativo da receita e despesa, segundo a categoria econômica (Anexo 1); - Demonstrativo da receita, segundo a categoria econômica (Anexo 2); - Programa de trabalho (Anexo 6); - Demonstrativo de Funções, subfunções e programas por projetos e atividades (Anexo 7); - Demonstrativo da despesa, por função, subfunção e programa, conforme vínculos com recursos (Anexo 8); - Demonstrativo da despesa, por órgão e funções (Anexo 9);

- descrição sucinta de cada unidade administrativa e de suas principais finalidades com indicação da respectiva legislação (parágrafo único do art. 22 da Lei nº 4.320, de 1964); 

- quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislação (inciso III do § 1º do art. 2º da Lei nº 4.320, de 1964); 

- quadros demonstrativos da receita e planos de aplicação dos fundos especiais (inciso I do § 2º do art. 2º da Lei nº 4.320, de 1964); 

- demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia da receita (Lei Complementar nº 101, de 2000, art. 5º, II) – Renúncia de Receita: R$ 1.801.280,00; 

- demonstrativo da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado (Lei Complementar nº 101, de 2000, art. 5º, II); 

- demonstrativo das aplicações nas Ações e Serviços Públicos de Saúde (ASPS) – fl. 167 - TOTAL DAS DESPESAS PRÓPRIAS COM AÇÕES E SERVIÇOS PÚBLICOS DE SAÚDE: R$ 53.559.848,00 – 25,27%; 

- demonstrativo das aplicações na Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE) e Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB) –fl. 168 - TOTAL DAS DESPESAS COM AÇÕES TÍPICAS DE MDE: R$ 75.983.439,00 – Índice de aplicação em educação: 26,17%;

- relação dos compromissos (convênios e contratos) firmados para 2020 com os respectivos créditos orçamentários;

- anexo de compatibilidade do orçamento com o anexo de metas fiscais (Lei Complementar nº 101, de 2000, art. 5º, I), contendo:

• compatibilidade com o resultado primário; e
• compatibilidade com o resultado nominal.

- anexo demonstrativo da despesa com pessoal (fl. 169); 

- anexo demonstrativo da receita e da despesa por destinação e fonte de recursos.  

Pode-se constatar que, diferentemente do que elenca o art. 1º em seus incisos XIII e XIV, não se verificaram tais anexos demonstrativos individualizados nos autos, embora serem recomendáveis mas não obrigatórios. Não se constatou, ademais, diante do que indica o inciso XVII do art. 1º, a relação dos precatórios a pagar em 2020 com os respectivos créditos orçamentários.

O Projeto encontra-se devidamente acompanhado das Atas dos Conselhos Municipais deliberativos referentes aos Programas de seus respectivos Fundos Municipais (Saúde, Educação e Assistência Social – fls. 07 – 13 e fls. 18 – 22) - art. 36 da Lei nº 8.080, de 1990 (Saúde), art. 24, § 9º da Lei nº 11.494, de 2007 (Educação) e art. 84, da Resolução CNAS nº 33, de 2012 (Assistência Social).

Conforme consta do artigo 2º, § 2º do Projeto de Lei em análise, é dever dos Poderes Executivo e Legislativo, mediante ato próprio, após a promulgação da Lei do Orçamento, publicar, através do Quadro de Detalhamento da Despesa (QDD), os elementos e respectivos desdobramentos.

A proposição apresenta devidamente as dotações suficientes para suportar as despesas com as transferências aos Consórcios Públicos dos quais o Município faz parte, nos termos do que determina a Portaria STN nº 274, de 13 de maio de 2016.

Por outro lado, o artigo 4º do PLOA 2020 permite concluir que, tendo em vista que o exercício de 2020 é o último ano de mandato do Chefe do Poder Executivo e que a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) introduziu algumas regras para final de mandato que deverão ser observadas pelos governantes, a LOA não poderia apresentar a autorização para a contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da Lei Complementar nº 101, de 2000, art. 38, inciso IV, alínea “b’.

Merece correção ainda a redação do § 1º do art. 3º da proposição no que dispõe “(Redação acrescida pela Lei nº 3.672/2018.)”, já que a Lei nº 3.672/2018 alterou o art. 6º da Lei Orçamentária Anual do Exercício de 2018.

Conforme determina o Regimento Interno em seu artigo 120, inciso II, o Projeto deve ser apresentado em 03 Sessões Ordinárias consecutivas com prioridade de pauta, de modo a dar publicidade à proposição, garantida a palavra aos parlamentares para a discussão da matéria (art. 120, inciso III):

Art. 120. Na apreciação dos orçamentos da administração centralizada e autarquias serão observadas as seguintes normas:

(...)

II - o projeto, durante 3 (três) reuniões ordinárias consecutivas, ficará com prioridade na Pauta;

III - em cada uma das reuniões prevista no item anterior poderão falar Vereadores, durante 5 (cinco) minutos cada um, sobre orçamentos, englobadamente;

Cabe ainda à Comissão de Finanças e Orçamento examinar e emitir parecer a respeito da formalidade do Projeto, analisando os requisitos legais e a adequação do Projeto de Lei que dispõe sobre a LOA para o exercício de 2020 (art. 108 da LOM), garantindo a devida publicidade. Deve-se alertar que a Comissão de Finanças e Orçamento somente deve aprovar as emendas que sejam compatíveis com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias, nos termos do art. 166, § 3º, I e II e III da Constituição Federal. Eventuais emendas devem ainda indicar os recursos necessários.

É imprescindível, ademais, que a Comissão de Finanças e Orçamento realize Audiência Pública, consoante o que determina o art. 48, parágrafo único da LRF, a fim de assegurar transparência da gestão fiscal e participação popular no processo orçamentário, podendo-se constatar que no Cronograma do PLOA 2020 divulgado pela CFO já consta a data de 14 de novembro do corrente ano, às 18h00min para a realização da referida audiência no Plenário do Poder Legislativo Municipal[2].

Cabe ainda ressaltar que com as Emendas Constitucionais nº 86/2015 e 100/2019 (as quais alteraram os arts. 165 e 166 da CF CF/88) o orçamento público passou de apenas autorizativo a autorizativo e impositivo, evidenciando ainda mais a apresentação de emendas ao projeto de lei orçamentária como ocasião de especial relevância na atuação parlamentar, tendo em vista que, por meio delas os representantes eleitos podem influir na alocação dos recursos públicos em função dos objetivos e compromissos políticos que orientam seu mandato de representação. Com base na RCL do PLOA 2020, o valor das Emendas Impositivas Individuais (1,2% da RCL, sendo 0,6% da RCL para ASPS) totaliza R$ 3.564.055,70.

[1] O Princípio da Especificidade, por exemplo, que determina que as dotações figurem de forma discriminada, tem por objetivo facilitar o controle legislativo.

[2] Princípio da Publicidade.

Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Lei nº 044/2019 – Executivo Municipal, por inexistir inconstitucionalidade manifesta que impeça a sua deliberação pelas Comissões e em Plenário e tendo em vista que a análise técnico-financeira propriamente dita refoge do alcance desta Procuradoria, cabendo à Comissão de Finanças e Orçamento elaborar Parecer aprofundado a respeito dos requisitos e das formalidades do Projeto e analisar as eventuais Emendas à proposição nos termos do artigo 121-A do Regimento Interno (acrescido pela Resolução nº 001/2019).

É o parecer.

Guaíba, 07 de novembro de 2019.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador-Geral

OAB/RS nº 107.136