1. Relatório:

O Vereador Manoel Eletricista (CIDADANIA) apresentou o Projeto de Lei nº 094/2019 à Câmara Municipal, o qual “Institui o Programa “Solidariedade e Cultura” no município de Guaíba, através de uma “Carroça Solidária””. A proposta foi encaminhada à Procuradoria pela Presidência para análise nos termos do artigo 105 do Regimento Interno da Câmara Municipal de Vereadores.

2. Parecer:

Preliminarmente, a matéria de fundo insere-se na competência local, não havendo qualquer óbice à proposta. A proposição encontra respaldo no que diz respeito à autonomia e à competência legislativa do Município, insculpidas no artigo 18 da Constituição Federal de 1988, que garante a autonomia a este ente, bem como no artigo 30 da CF/88, que garante a autoadministração e a autolegislação, contemplando o conjunto de competências materiais e legislativas previstas na Constituição Federal para os Municípios. O referido artigo 30, I, da Constituição Federal de 1988, dispõe que:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

A instituição de programa com o objetivo de incentivar a doação de alimentos através de uma política pública de incentivo à solidariedade é matéria de interesse eminentemente local, verificando-se que a proposta legislativa ora em análise encontra-se ao abrigo do comando constitucional que estabelece a competência legislativa ao Município, não havendo, portanto, sob esse prisma, óbice material à regular tramitação do Projeto de Lei n.º 094/2019.

No que diz respeito à iniciativa legislativa para deflagrar o processo legislativo, trata-se de matéria complexa, havendo correntes distintas na jurisprudência quanto à criação de programas municipais através de projetos de lei de iniciativa parlamentar.

De fato, verifica-se que o art. 61, § 1º da Constituição Federal estabelece a competência para a iniciativa de deflagração do processo legislativo, fixando as disciplinas de iniciativa privativa do Presidente da República, aplicáveis por simetria aos Estados e Municípios:

Art. 61 (...)

§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:

I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;

II - disponham sobre:

a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;

c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)

(...)

                        Vai de encontro ao princípio constitucional da separação dos poderes - disposto no art. 2º da Constituição Federal, o conteúdo normativo do § 1º do inciso I do art. 1º e o artigos 2º e 5º do Projeto de Lei n.º 094/2019. É ainda o entendimento do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul em ação direta de inconstitucionalidade, fazendo referência à Constituição Estadual em seus arts. 8º, 10, 60 e 82 e à Constituição Federal no citado art. 61:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DO MUNICÍPIO DE VIAMÃO. INSTITUIÇÃO DE PROGRAMA DE HIGIENE BUCAL NA REDE DE ENSINO MUNICIPAL. INICIATIVA DA CÂMARA DE VEREADORES. VÍCIO FORMAL. MATÉRIA RESERVADA AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA SIMETRIA E DA HARMONIA E INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES. Deve ser declarada inconstitucional a Lei Municipal n.° 3.893, de 16 de agosto de 2011, de iniciativa da Câmara de Vereadores, a instituir programa de higiene bucal na rede de ensino, pois impõe atribuições à Secretaria Municipal da Educação e interfere na organização e funcionamento da Administração, matéria de iniciativa do Chefe do Poder Executivo. A inobservância das normas constitucionais de processo legislativo tem como consequência a inconstitucionalidade formal da lei impugnada, pois violados os princípios da simetria, da harmonia e independência entre os Poderes. Ofensa aos arts. 8º, 10, 60, 82 da Constituição Estadual e 61 da Constituição Federal. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. UNÂNIME” (ADI 70044693992/Orlando).

                        Já a Lei Orgânica Municipal reserva a iniciativa da matéria ao Prefeito, em seu artigo 119, II, configurando-se caso de invasão de competência no curso do processo legislativo a matéria que pretende interferir na organização das Secretarias Municipais:

Art. 119 É competência exclusiva do Prefeito a iniciativa dos projetos de lei que disponham sobre:

I - criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

II - organização administrativa, matéria orçamentária e serviços públicos;

III - servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

IV - criação e extinção de Secretarias e órgãos da administração pública.

Julgados do TJRS e mesmo do Supremo Tribunal Federal declararam a inconstitucionalidade de leis de iniciativa parlamentar que regulem matéria atinente à organização administrativa e atribuições dos órgãos de outro Poder:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ALAGONA N. 6.153, DE 11 DE MAIO DE 2000, QUE CRIA O PROGRAMA DE LEITURA DE JORNAIS E PERIÓDICOS EM SALA DE AULA, A SER CUMPRIDO PELAS ESCOLAS DA REDE OFICIAL E PARTICULAR DO ESTADO DE ALAGOAS. 1. Iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo Estadual para legislar sobre organização administrativa no âmbito do Estado. 2. Lei de iniciativa parlamentar que afronta o art. 61, § 1º, inc. II, alínea e, da Constituição da República, ao alterar a atribuição da Secretaria de Educação do Estado de Alagoas. Princípio da simetria federativa de competências. 3. Iniciativa louvável do legislador alagoano que não retira o vício formal de iniciativa legislativa. Precedentes. 4. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente (ADI n. 2.329, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Pleno, DJe de 25.6.10).

Agravo regimental no recurso extraordinário. Constitucional. Representação de inconstitucionalidade de lei municipal em face de Constituição Estadual. Processo legislativo. Normas de reprodução obrigatória. Criação de órgãos públicos. Competência do Chefe do Poder Executivo. Iniciativa parlamentar. Inconstitucionalidade formal. Precedentes. 1. A orientação deste Tribunal é de que as normas que regem o processo legislativo previstas na Constituição Federal são de reprodução obrigatória pelas Constituições dos Estados-membros, que a elas devem obediência, sob pena de incorrerem em vício insanável de inconstitucionalidade. 2. É pacífica a jurisprudência desta Corte no sentido de que padece de inconstitucionalidade formal a lei resultante de iniciativa parlamentar que disponha sobre atribuições de órgãos públicos, haja vista que essa matéria é afeta ao Chefe do Poder Executivo. 3. Agravo regimental não provido. (RE 505476 AgR, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, julgado em 21/08/2012, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-176 DIVULG 05-09-2012 PUBLIC 06-09-2012 – grifos acrescidos)

Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL Nº 1.174/2018, DO MUNICÍPIO DE SÃO FRANCISCO DE ASSIS. BANCO DE MEDICAMENTOS. VÍCIO DE INICIATIVA CONFIGURADO. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO E INDEPENDÊNCIA DOS PODERES. CRIAÇÃO DE DESPESA SEM PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. 1. Lei nº 1.174/2018, do Município de São Francisco de Assis, que institui e regulamenta a atividade do Banco de Medicamentos. 2. A lei impugnada cria atribuições para a Secretaria Municipal de Saúde, interferindo na organização de pessoal e infraestrutura, em desrespeito à competência privativa do Chefe do Poder Executivo, insculpida nos artigos 60, inciso II, alínea d; e 82, incisos II, III e VII, da Constituição Estadual. Vício de iniciativa. Inconstitucionalidade formal. 3. Ofensa ao Princípio da Separação e Independência dos Poderes no âmbito municipal, consagrado nos artigos 8º, caput, e 10, da Constituição Estadual. 4. A Lei questionada gera despesa não prevista em qualquer peça orçamentária. Violação dos artigos 149, incisos I, II e III; e 154, incisos I e II, todos da Constituição Estadual. JULGARAM PROCEDENTE. UNÂNIME.(Ação Direta de Inconstitucionalidade, Nº 70081127599, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Luiz Felipe Brasil Santos, Julgado em: 10-06-2019)

EMENTA: ADIN LEI MUNICIPAL. VÍCIO DE INICIATIVA. MATÉRIA DE NATUREZA ADMINISTRATIVA. INCIATIVA PRIVATIVA DO PREFEITO. MATÉRIA QUE VERSA SOBRE ORGANIZAÇÃO E O FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO. INFRAÇÃO AOS ARTS. 10, 62, INCISO II, ALÍNEA "D ", E 82, INCISO VII, C/C ARTIGO 8, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. Padece de inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa, a Lei Municipal que cria a obrigatoriedade da realização de palestras e oficinas de prevenção às drogas, entorpecentes e DST/AIDS nas atividades das escolas de ensino fundamental da rede municipal de Arroio do Sal determinando condutas administrativas próprias do Executivo e criando despesas sem prévia previsão orçamentária, em afronta aos princípios da simetria e independência entre os poderes. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70032003436, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Marco Aurélio dos Santos Caminha, Julgado em 14/12/2009)

Por outro lado, quanto à inocorrência de invasão de competência do Poder Executivo da proposição, cabe trazer a jurisprudência do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, na Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70074889684, quanto à lei municipal que institui o Programa Adote uma Lixeira:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL N. 3.038/2017, DO MUNICÍPIO DE NOVO HAMBURGO, QUE INSTITUI O PROGRAMA ADOTE UMA LIXEIRA. LEI DE INICIATIVA DO PODER LEGISLATIVO. VÍCIO DE INICIATIVA NÃO CONFIGURADO. Lei que apenas faculta ao Poder Executivo MUNICIPAL ESTABELECER PARCERIAS COM EMPRESAS PRIVADAS, ENTIDADES SOCIAIS OU PESSOAS FÍSICAS INTERESSADAS EM FINANCIAR A INSTALAÇÃO E MANUTENÇÃO DE LIXEIRAS EM LOGRADOUROS PÚBLICOS. Ausência de determinação legal de regulamentação e implantação do programa pela administração pública municipal. Ausência de criação de atribuições a Secretarias Municipais. Violação ao princípio da separação e independência dos poderes não configurada. Não padece de inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa, lei municipal de iniciativa do Poder Legislativo que cria o programa denominado “Adote uma Lixeira”, facultando ao Município o estabelecimento de parcerias com empresas privadas, entidades sociais, ou pessoas físicas interessadas em financiar a instalação e manutenção de lixeiras nos logradouros públicos, com direito à publicidade. A lei impugnada não determina a implantação do programa em questão e nem estabelece prazo para tanto, meramente facultando à Administração Pública Municipal efetivar tal programa, atendendo critérios de conveniência e oportunidade, não criando atribuições a órgãos da Administração Pública e tampouco dispondo sobre matérias cuja lei é de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, previstas no art. 60, inc. II, da Constituição Estadual. JULGARAM IMPROCEDENTE. Ação Direta de Inconstitucionalidade Órgão Especial. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70074889684, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Luiz Felipe Brasil Santos, Julgado em 09 de abril de 2018.)

Verifica-se que a jurisprudência acima colacionada do TJRS permite adotar-se um entendimento de que o projeto em análise trata de matéria que permite a iniciativa parlamentar, já que possui disposições normativas semelhantes à da Lei Nº 3.038/2017, do Município de Novo Hamburgo a qual Instituiu o Programa Adote Uma Lixeira e ainda ao Projeto de Lei nº 075/2019 (Parecer Jurídico nº 216/2019).

O TJRS consignou que “A leitura do texto legal revela que não foram impostas obrigações diretas e imediatas ao Executivo (salvo a de regulamentar a lei em 30 dias - art. 3°), tampouco foram criadas novas tarefas para seus órgãos.” e que a “A iniciativa do Poder Legislativo é louvável e vem ao encontro do interesse público”. Além de tudo, assentou que: 

“... a preocupação de asfixiarmos as Câmaras Municipais. Sobrará o que para as Câmaras Municipais? Fazer voto de louvor, voto de pesar, dar nome em rua? Do que também me penitencio, porque já julguei com o que considero hoje uma extrema restrição à competência legislativa, que estamos estabelecendo quanto às Câmaras Municipais e que não se vê, por exemplo, no âmbito Federal, quanto à Câmara de Deputados, quanto ao Senado e à iniciativa legislativa.

(...)

Este, insisto, é um tema que deveríamos nos debruçar para estabelecer quais os limites de atuação do Legislativo Municipal e evitar-se uma restrição, porque não vai sobrar nada para o Legislativo. Depois, então, começa-se a ironizar: A Câmara de Vereadores é só para dar voto de louvor, voto de pesar e nome em rua? De certa forma, se permanecer esse enfoque rígido, está justificada essa limitação legislativa das Câmaras de Vereadores.

(...)

DES. RUI PORTANOVA:

Colegas. Este é um processo típico para começarmos a pensar numa idéia que, pouco e pouco, tem se desenvolvido neste Órgão Especial. Trata-se da ideia de, na medida do possível, buscarmos prestigiar, cada vez mais, a atividade dos vereadores e, por conseqüência, a atividade legislativa municipal. Não sei até que ponto essa idéia já esteja mesmo disseminada (tal como se fosse um norte a ser buscado) pelo conjunto dos colegas que compõem este Colégio. Na verdade, cada vez ouço do eminente colega DES. ARMINIO JOSÉ ABREU LIMA DA ROSA - e me convenço que é tempo para começar a plantar a idéia de valorização dos Edis de nossas cidades. Não podemos perder de vista que, até antes da Constituição de 1988, as Câmaras de Vereadores sofreram as agruras de um longo e tenebroso inverno. Em 1964, por exemplo, as Câmaras foram proibidas de emendar orçamentos municipais e foi proibida a remuneração de vereadores. Na Constituição de 1988, influenciada pelo movimento democrático, a realidade dos Municípios sofreu grandes modificações. Entre tantas modificações vale destacar as mudanças ocorridas na distribuição dos recursos tributários e também no processo de descentralização de políticas públicas, que conferiu ao Município novas responsabilidades político administrativas para exercitar com autonomia os assuntos relativos ao peculiar interesse local em decorrência de seu inédito papel no novo padrão de organização federativa que a Constituição implantou. Tanto quanto posso retirar, o mais expressivo julgamento que alimenta a idéia de valorização da legislação municipal, vem do Supremo Tribunal Federal.

É o que se vê de notícia site da Suprema Corte de 20 de outubro de 2016 que segue:

Lei de iniciativa parlamentar que prevê instalação de câmeras de segurança em escolas públicas é constitucional O Supremo Tribunal Federal (STF) reafirmou jurisprudência dominante no sentido de que não invade a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para os cofres municipais, não trate da estrutura ou da atribuição de órgãos do município nem do regime jurídico de servidores públicos. A matéria foi apreciada no Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 878911, de relatoria do ministro Gilmar Mendes, que teve repercussão geral reconhecida pelo Plenário Virtual do STF. No caso dos autos, o prefeito do Rio de Janeiro ajuizou ação direta de inconstitucionalidade no Tribunal de Justiça estadual (TJ-RJ) buscando a invalidade da Lei Municipal 5.616/2013, que prevê a obrigatoriedade de instalação de câmeras de segurança em escolas públicas municipais e cercanias. Na ação, sustentou que a lei apresenta vício formal de iniciativa, pois decorreu de proposta do Legislativo local, situação que usurparia a competência exclusiva do chefe do Executivo para propor norma sobre o tema.

Rogando vênia, a divergência, estou em que, procedendo a um juízo de proporcionalidade entre a lei carioca, considerada constitucional pelo STF, e a presente lei hamburguesa, vê-se bastante possível proceder-se a juízo de constitucionalidade. Talvez valha a pena reconhecer que, na busca da valorização das leis municipais haja, neste caso pequeno gasto na execução do Projeto, quando e se implementado o programa “Adote uma lixeira”. Tomando-se de emprestado o parecer do Ministério Público, pode-se projetar, por exemplo que caberá ao Executivo apreciar as propostas das pessoas jurídicas ou físicas, selecioná-las e formalizar a concessão desse patrocínio.”

Também se conclui pela ausência de inconstitucionalidade formal do presente projeto de lei, nos termos do assentado pela jurisprudência do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, na ADIN 2039942-15.2017.8.26.0000, que teve por objeto a Lei n.º 16.612, de 20 de fevereiro de 2017, do Município de São Paulo, que dispõe sobre o “Programa de Combate a Pichações no Município de São Paulo”, de autoria parlamentar:

TJSP – ÓRGÃO ESPECIAL - ADIN 2039942-15.2017.8.26.0000 - EMENTA - Ação direta de inconstitucionalidade. Lei n.º 16.612/2017 do Município de São Paulo, que dispõe sobre “Programa de Combate a Pichações”. I Inexigibilidade da outorga de mandato com poderes especiais para propositura de ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 9.868/99. Procuração que, de todo modo, anunciou ter sido outorgada para aquela sorte de propositura. II Petição inicial que alude a dispositivos infraconstitucionais. Irrelevância, já que não servirão eles como parâmetro de julgamento. III Inocorrência de ofensa à competência constitucional do Município ou aos limites para a atuação do Legislativo quanto à matéria versada no diploma impugnado. Inconstitucionalidade reconhecida, porém, de dispositivos pontuais (artigos 8º e 9º) que proíbem a Administração de contratar infratores, obrigam-na a instituir cadastro interno e autorizam o Executivo a firmar termos de co/operação. Artigos 24 § 2º e 47 da Constituição paulista. Ação parcialmente procedente. (...) Realmente, zelar pela proteção do meio ambiente urbano e pelo controle da poluição, exercer o poder de polícia e conferir ao Executivo a incumbência de disciplinar o procedimento administrativo para apuração das infrações (artigo 4º) eram atividades que já se compreendiam na natural incumbência daqueles órgãos da Administração.

O exame da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal também permite afirmar a viabilidade da presente iniciativa parlamentar, tendo em vista a evolução do posicionamento do STF sobre a reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo na vigente ordem constitucional. Nesse sentido: ADI nº 1.399, ADI nº 2.444, ARE nº 878.911, AgRE nº 290.549, ADIMC nº 2.472, ADI nº 3.394 e ARE nº 878.911.

Não obstante, merecem ser suprimidos o § 1º do inciso I do artigo 1º e os artigos 2º e 5º da proposição, por afronta ao princípio entre a separação entre os poderes insculpido no art. 2º da CF/88.

Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela possibilidade de devolução da proposição, por inconstitucionalidade manifesta, visto que se caracteriza como invasão da iniciativa legislativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo Municipal, em afronta ao que dispõe a Constituição Federal, por extrapolar a competência legislativa do Prefeito Municipal expressa no art. 61, § 1º da CF/88 e com base no arts. 2º da Constituição Federal, no art. 53, XXXV, da Constituição Estadual e ainda no art. 28, III, da Lei Orgânica Municipal.

Vislumbra-se possível eventual proposição no sentido de instituir o Programa “Carroça Solidária”, desde que suprimidas as obrigações ao Poder Executivo Municipal e observada a jurisprudência do TJRS quanto ao tema no que diz respeito aos artigos 1º, I, § 1º, 2º e 5º.

 É o parecer.

Guaíba, 09 de outubro de 2019.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador-Geral

OAB/RS nº 107.136