1. Relatório:

O Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei nº 037/19 à Câmara Municipal, objetivando obter autorização para firmar termo de cooperação com o Estado do Rio Grande do Sul, com a interveniência da Brigada Militar. A proposição foi encaminhada a esta Procuradoria Jurídica pelo Presidente da Câmara Municipal para análise com fulcro no art. 105 do Regimento Interno, a fim de que seja efetivado o controle quanto à constitucionalidade, à competência da Câmara e ao caráter pessoal das proposições.

2. FUNÇÕES DA PROCURADORIA JURÍDICA

A Procuradoria Jurídica da Câmara de Guaíba, órgão consultivo com previsão no art. 3º da Lei Municipal nº 3.687/18, exerce as funções de assessoramento jurídico e de orientação da Mesa Diretora, da Presidência da Casa e dos setores legislativos, através da emissão de pareceres escritos e verbais, bem como de opiniões fundamentadas objetivando a tomada de decisões, por meio de reuniões, de manifestações escritas e de aconselhamentos. Trata-se de órgão público que, embora não detenha competência decisória, orienta juridicamente o gestor público e os setores legislativos, sem caráter vinculante.

Os pareceres jurídicos são atos resultantes do exercício da função consultiva desta Procuradoria Jurídica, no sentido de alertar para eventuais inconformidades que possam estar presentes. Conforme leciona Hely Lopes Meirelles na obra Direito Administrativo Brasileiro, 41ª ed., Malheiros Editores: São Paulo, 2015, p. 204, “O parecer tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subsequente. Já, então, o que subsiste como ato administrativo não é o parecer, mas, sim, o ato de sua aprovação, que poderá revestir a modalidade normativa, ordinatória, negocial ou punitiva.”

Desse modo, a função consultiva desempenhada por esta Procuradoria com base no art. 3º da Lei Municipal nº 3.687/18 – que dispõe sobre a organização administrativa da Câmara Municipal de Guaíba – não é vinculante, motivo pelo qual é possível, se for o caso, que os agentes políticos formem suas próprias convicções em discordância com as opiniões manifestadas por meio do parecer jurídico.

3. MÉRITO

Preliminarmente, verifica-se que a norma inscrita no artigo 105 do Regimento Interno da Câmara Municipal de Guaíba outorga ao Presidente do Legislativo a possibilidade de devolução ao autor de proposições maculadas por manifesta inconstitucionalidade (art. 105, II), alheias à competência da Câmara (art. 105, I) ou de caráter pessoal (art. 105, III). Solução similar é encontrada no Regimento Interno da Câmara dos Deputados (art. 137, § 1º) – parlamento em que o controle vem sendo exercido – e no Regimento Interno do Senado Federal (art. 48, XI – em que a solução é o arquivamento) e em diversos outros regimentos de casas legislativas pátrias.

A doutrina trata do sentido da norma jurídica inscrita no art. 105 do Regimento Interno caracterizando-o como um controle de constitucionalidade político ou preventivo, sendo tal controle exercido dentro do Parlamento, através de exame perfunctório pela Presidência da Mesa Diretora, considerado controle preventivo de constitucionalidade interno, antes que a proposição possa percorrer todo o trâmite legislativo. Via de regra, a devolução é efetuada mediante despacho fundamentado da Presidência, indicando o artigo constitucional violado, podendo o autor recorrer da decisão ao Plenário (art. 105, parágrafo único).

Quanto à competência, não há qualquer óbice à proposta. Conforme dispõe o art. 30, I, da Constituição Federal de 1988, “Compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local.” No mesmo sentido, o art. 6º, I, da Lei Orgânica do Município de Guaíba refere que “Ao Município compete prover a tudo quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao bem estar de sua população, cabendo-lhe privativamente dentre outras, as seguintes atribuições: legislar sobre assunto de interesse local”.

Verifica-se estar adequada a iniciativa para a deflagração do processo legislativo, uma vez que o projeto de lei apresentado se propõe a obter autorização da Câmara Municipal para a celebração de termo de cooperação entre o Município de Guaíba e o Estado do Rio Grande do Sul, com o objetivo de incrementar a eficiência operacional da Brigada Militar na comunidade local. Trata-se de proposição da iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, por relacionar-se ao serviço público de segurança e à organização administrativa (art. 119, inciso II, da Lei Orgânica Municipal).

No que concerne à matéria, registra-se, inicialmente, que a celebração de convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres que veiculem objetivos comuns é regida tanto pela Lei Federal nº 8.666/1993, no que couber, quanto pela Instrução Normativa CAGE nº 06, de 27/12/2016, aplicável no âmbito do Estado do Rio Grande do Sul.

Dispõe o art. 116 da Lei Federal nº 8.666/1993:

Art. 116. Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração.

§ 1º A celebração de convênio, acordo ou ajuste pelos órgãos ou entidades da Administração Pública depende de prévia aprovação de competente plano de trabalho proposto pela organização interessada, o qual deverá conter, no mínimo, as seguintes informações:

I - identificação do objeto a ser executado;

II - metas a serem atingidas;

III - etapas ou fases de execução;

IV - plano de aplicação dos recursos financeiros;

V - cronograma de desembolso;

VI - previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão das etapas ou fases programadas;

VII - se o ajuste compreender obra ou serviço de engenharia, comprovação de que os recursos próprios para complementar a execução do objeto estão devidamente assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair sobre a entidade ou órgão descentralizador.

§ 2º Assinado o convênio, a entidade ou órgão repassador dará ciência do mesmo à Assembléia Legislativa ou à Câmara Municipal respectiva.

§ 3º As parcelas do convênio serão liberadas em estrita conformidade com o plano de aplicação aprovado, exceto nos casos a seguir, em que as mesmas ficarão retidas até o saneamento das impropriedades ocorrentes:

(...)

§ 4º Os saldos de convênio, enquanto não utilizados, serão obrigatoriamente aplicados em cadernetas de poupança de instituição financeira oficial se a previsão de seu uso for igual ou superior a um mês, ou em fundo de aplicação financeira de curto prazo ou operação de mercado aberto lastreada em títulos da dívida pública, quando a utilização dos mesmos verificar-se em prazos menores que um mês.

§ 5º As receitas financeiras auferidas na forma do parágrafo anterior serão obrigatoriamente computadas a crédito do convênio e aplicadas, exclusivamente, no objeto de sua finalidade, devendo constar de demonstrativo específico que integrará as prestações de contas do ajuste.

§ 6º Quando da conclusão, denúncia, rescisão ou extinção do convênio, acordo ou ajuste, os saldos financeiros remanescentes, inclusive os provenientes das receitas obtidas das aplicações financeiras realizadas, serão devolvidos à entidade ou órgão repassador dos recursos, no prazo improrrogável de 30 (trinta) dias do evento, sob pena da imediata instauração de tomada de contas especial do responsável, providenciada pela autoridade competente do órgão ou entidade titular dos recursos.

De tal dispositivo legal extraem-se as seguintes regras: a) a Lei Geral de Licitações (Lei Federal nº 8.666/1993) é aplicável, no que couber, à celebração de convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres que tratem de objetivos comuns; b) a celebração de ajustes entre órgãos da Administração Pública depende da aprovação prévia de plano de trabalho; c) após a assinatura do convênio ou acordo, é obrigatória a comunicação ao Poder Legislativo respectivo; d) as parcelas do convênio são liberadas nos estritos termos do plano aprovado; e) os saldos, enquanto não utilizados, ficam vinculados a cadernetas de poupança, caso sua previsão de uso seja superior a um mês; f) as receitas ficam vinculadas, exclusivamente, ao atendimento dos objetivos firmados; g) na conclusão, denúncia, rescisão ou extinção do convênio, os saldos serão devolvidos à entidade repassadora dos recursos.

No Estado do Rio Grande do Sul, a Instrução Normativa (IN) CAGE nº 06, de 27 de dezembro de 2016, disciplina os convênios, termos de cooperação e termos de compromisso a serem celebrados no âmbito dos Poderes Executivo, inclusive autarquias e fundações, Legislativo e Judiciário, do Ministério Público, da Defensoria Pública e do Tribunal de Contas do Estado. Quanto aos termos de cooperação, define o art. 2º, XXIV, da IN CAGE nº 06/2016:

Art. 2º (...)

XXIV – termo de cooperação – instrumento por meio do qual são formalizados os ajustes firmados pela administração pública estadual com entidade pública de outra esfera de governo, que não envolvam transferência de recursos financeiros, de forma direta ou indireta, ou realização de despesas à conta do orçamento do Estado, bem como com pessoa jurídica de direito privado, que tenham por objeto o ingresso de receitas;

Portanto, de acordo com o dispositivo regulamentar, o termo de cooperação é o ajuste firmado entre a Administração Pública Estadual e uma entidade pública de outra esfera de governo (como o Município de Guaíba), não envolvendo transferência de recursos ou realização de despesas à conta do orçamento estadual. Trata-se, assim, de instrumento adequado aos propósitos do PL nº 037/2019, visto que o Estado do Rio Grande do Sul não transferirá recursos nem realizará despesas em benefício do Município de Guaíba; pelo contrário, as despesas decorrentes do termo correrão à conta das dotações orçamentárias municipais.

O art. 46 da IN CAGE nº 06/2016 também refere:

Art. 46 – Os Termos de Cooperação e os Termos de Compromisso, instrumentos que substituíram os convênios até então utilizados para celebração de ajustes com ou sem repasse de recursos, poderão adotar procedimentos simplificados, ressalvada a obrigatoriedade de cadastramento no Módulo de Convênios e Parcerias.

§ 1º - No caso de adoção de procedimentos simplificados de que trata o caput, exigir-se-á, no mínimo: identificação das partes envolvidas; descrição do objeto; justificativa; datas da vigência inicial e final; datas da delegação de competência e de sua publicação; nome e identificação dos responsáveis; datas da assinatura e da publicação da súmula; e número do processo.

§ 2º - A exigência de delegação de competência prevista no § 1º não se aplica aos ajustes em que os partícipes forem, exclusivamente, órgãos da Administração Direta.

§ 3º - Os instrumentos de que trata o caput e respectivos termos aditivos somente poderão ser encaminhados aos chefes dos Poderes e Órgãos mencionados no artigo 1º, para assinatura ou delegação de competência, após manifestação da assessoria jurídica e da Seccional da CAGE.

Como se percebe, a celebração de termos de cooperação (como no caso em análise) permite a adoção de procedimentos simplificados, visto que o instrumento em si é menos complexo do que os convênios. De qualquer modo, mesmo na adoção de procedimento simplificado, exige-se, no mínimo, (1) identificação das partes envolvidas, (2) descrição do objeto, (3) justificativa, (4) datas de vigência inicial e final, (5) datas da delegação de competência e de sua publicação – requisito dispensado quando os partícipes forem exclusivamente órgãos da Administração Direta (art. 46, § 2º) –, (6) nome e identificação dos responsáveis, (7) datas da assinatura e da publicação da súmula, (8) número do processo, requisitos que constam ou ainda deverão constar nas minutas e no plano de trabalho.

Ressalta-se que, segundo o § 3º do art. 46 da IN CAGE nº 06/2016, os instrumentos só serão encaminhados aos chefes de poderes e órgãos para assinatura após manifestação da assessoria jurídica e da Seccional da CAGE (Contadoria e Auditoria-Geral do Estado), do que se conclui que a efetiva celebração do termo de cooperação depende da prévia aprovação do órgão de controle interno estadual (CAGE), através de processo administrativo instruído com a documentação pertinente, o que pode ser verificado durante a tramitação deste projeto de lei.

Importante transcrever, ainda, parte das perguntas e respostas que constam no “Guia de Procedimentos – Convênios” elaborado pelo próprio CAGE a fim de orientar e sistematizar a celebração de convênios, termos de cooperação e termos de compromisso no Estado do Rio Grande do Sul[1]:

Os procedimentos simplificados para celebração de instrumentos são aplicados em que situações?

A adoção de procedimentos simplificados pode ser utilizada para celebração de Termo de Compromisso ou de Termo de Cooperação, consoante o disposto no art. 46 da IN CAGE nº 06/16. Cabe relembrar, no entanto, que esses Termos devem ser cadastrados no Módulo Convênios e Parcerias, no sistema de Finanças Públicas do Estado – FPE, ainda que se adote o procedimento simplificado para celebração.

Portanto, embora seja possível a adoção de procedimento simplificado para a celebração de termo de cooperação, o instrumento deverá ser cadastrado no Módulo Convênios e Parcerias, no sistema de Finanças Públicas do Estado – FPE, sob a responsabilidade do Estado do Rio Grande do Sul.

Aos Termos de Cooperação ou de Compromisso, a adoção de procedimentos simplificados inclui a habilitação da entidade?

Sim, pois, nesses casos, a Administração Pública estadual não é obrigada a exigir do partícipe uma habilitação prévia aos moldes daquela que é condição necessária para a celebração de convênios, conforme dispõe o art. 4º da IN CAGE nº 06/16.

O termo de cooperação, assim, não dispensa a habilitação da entidade partícipe, que, todavia, não precisa respeitar o rigor técnico do art. 4º da IN CAGE nº 06/2016, bastando uma certidão de regularidade junto ao CHE – Cadastro para Habilitação em Convênios do Estado (art. 4º, § 3º, da IN CAGE nº 06/2016). Em pesquisa no referido cadastro, constatou-se que o Município de Guaíba está devidamente habilitado para celebrar convênios e outros instrumentos congêneres, na forma da certidão que segue em anexo.

Assim, em termos gerais, e considerando a documentação apresentada no Projeto de Lei nº 037/2019, tem-se que a celebração do termo de cooperação, até o momento, vem cumprindo as exigências regulamentares, pois foi adotado o instrumento adequado à espécie de ajuste pretendido entre as partes (termo de cooperação – art. 2º, inciso XXIV, da IN CAGE nº 06/2016), há plano de trabalho seguindo o modelo da instrução normativa com as informações indispensáveis e o Município de Guaíba está habilitado no CHE – Cadastro para Habilitação em Convênios do Estado. As demais exigências legais e regulamentares deverão ser observadas ao longo da execução do termo de cooperação, com especial atenção à prestação de contas e à atuação dos fiscais.

Por fim, seguindo as diretrizes do art. 116, § 2º, da Lei Federal nº 8.666/1993 e do art. 8º, parágrafo único, da Lei Orgânica Municipal, assinado o termo de cooperação, o Poder Executivo deverá dar ciência à Câmara Municipal de Guaíba, para que, dentro de suas prerrogativas, possa exercer o controle externo sobre a execução do plano de trabalho.

[1] https://cage.fazenda.rs.gov.br/conteudo/8816/guia-de-procedimentos---convenios

4. Conclusão

Diante do exposto, respeitada a natureza opinativa do parecer jurídico, que não vincula, por si só, a manifestação das comissões permanentes e a convicção dos membros desta Câmara, e assegurada a soberania do Plenário, a Procuradoria opina, em conclusão, que a celebração do termo de cooperação, até o momento, vem cumprindo as exigências regulamentares, pois foi adotado o instrumento adequado à espécie de ajuste pretendido entre as partes (termo de cooperação – art. 2º, inciso XXIV, da IN CAGE nº 06/2016), há plano de trabalho seguindo o modelo da instrução normativa com as informações indispensáveis e o Município de Guaíba está habilitado no CHE – Cadastro para Habilitação em Convênios do Estado. A completa regularidade do termo de cooperação, todavia, fica condicionada ao pleno atendimento das previsões da Lei nº 8.666/1993 e da IN CAGE nº 06/2016.

Por fim, seguindo as diretrizes do art. 116, § 2º, da Lei Federal nº 8.666/1993 e do art. 8º, parágrafo único, da Lei Orgânica Municipal, assinado o termo de cooperação, o Executivo deverá dar ciência à Câmara Municipal de Guaíba, para que, dentro de suas prerrogativas, possa exercer o controle externo sobre a execução do plano de trabalho.

É o parecer, salvo melhor juízo.

Guaíba, 30 de agosto de 2019.

GUSTAVO DOBLER

Procurador

OAB/RS nº 110.114B