1. Relatório:

 A Mesa Diretora apresentou o Projeto de Resolução nº 007/2019, objetivando regulamentar o Sistema de Registro de Preços, previsto no Artigo 15 da Lei n.º 8.666, de 21 de junho de 1993, no âmbito da Câmara Municipal de Guaíba. A proposta foi encaminhada à Procuradoria para análise com fulcro no art. 105 do RI, a fim de que seja efetivado o controle da constitucionalidade, da competência e do caráter pessoal da proposição.

2. Parecer:

O processo legislativo brasileiro - conjunto das disposições que regulam o procedimento a ser seguido pelos órgãos competentes pela elaboração das leis e dos atos normativos - é composto por um conjunto de espécies normativas. O processo legislativo é matéria essencialmente constitucional e os tipos de espécies normativas estão previstos na Constituição Federal, em seu artigo 59, sendo Propostas de Emenda à Constituição (PEC), Projetos de Lei Complementar (PLP), Projetos de Lei Ordinária (PL), Projetos de Decreto Legislativo (PDC), Projetos de Resolução (PRC) e Medidas Provisórias (MPV):

Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de:

I - emendas à Constituição;

II - leis complementares;

III - leis ordinárias;

IV - leis delegadas;

V - medidas provisórias;

VI - decretos legislativos;

VII - resoluções.

Por sua vez, a Constituição do Estado do Rio Grande do Sul dispõe a respeito das espécies normativas em seu artigo 57:

Art. 57. O processo legislativo compreende a elaboração de:

I - emendas à Constituição;

II - leis complementares;

III - leis ordinárias;

IV - decretos legislativos;

V - resoluções.

A espécie normativa “Resolução” é uma norma que tem como objetivo regular matérias de competência das Casas Legislativas, sendo de competência privativa dessas e gerando, de regra, efeitos internos. A resolução é uma deliberação político-administrativa do parlamento que deve observar o processo legislativo, não estando sujeita a sanção do Poder Executivo. Obedece a procedimentos próprios estabelecidos no Regimento Interno de cada Casa Legislativa, sendo promulgadas pelo próprio Poder Legislativo.

Sob o ponto de vista formal, no caso em análise, a inovação jurídica virá a integrar nova Resolução. Está adequada, portanto, quanto à forma legislativa a proposição apresentada, uma vez que busca normatizar matéria de administração interna da Câmara Municipal de Vereadores de Guaíba, especificamente quanto aos procedimentos administrativos para a aquisição de bens e contratação de serviços em geral previsto no artigo 15 da Lei nº 8.666/93 – Sistema de Registro de Preços, até então não regulamentados por este órgão.

Também sob o ponto de vista da competência legislativa está adequada a proposição. Importa registrar que o artigo 28, inciso III, da Lei Orgânica Municipal estabelece ser privativa a competência da Câmara Municipal para organizar seus serviços administrativos, enquanto o inciso XI do mesmo artigo confere a prerrogativa para normatizar assuntos de economia interna, o que se verifica cumprido na situação, considerando ter sido a proposta apresentada pela Mesa Diretora da Câmara Municipal.

Art. 28 À Câmara Municipal, privativamente, entre outras atribuições, compete:

(...)

III - organizar seus serviços administrativos e nomear ou demitir seus funcionários e assessores, fixando seus vencimentos;

(...)

XI - deliberar, mediante Resolução, sobre assunto de sua economia interna e nos demais casos de sua competência privativa, por Decreto Legislativo;

O Regimento Interno da Câmara por sua vez prevê, acerca da iniciativa, que tal proposta deve, obrigatoriamente, ser apresentada pela Mesa Diretora. É o que dispõem os artigos 21 e 28 da referida norma:

                                                    CAPÍTULO I

     Da Mesa da Câmara

Art. 21. A Mesa é o órgão diretivo dos trabalhos legislativos e administrativos da Câmara Municipal, eleita em votação nominal, a cada ano.

   SEÇÃO II

                       Da Competência

Art. 28. Compete à Mesa Diretora, além de outras atribuições estabelecidas na Lei Orgânica, propor a criação de cargos, créditos e verbas, necessários aos serviços administrativos do Poder Legislativo, a fixação ou alteração dos respectivos vencimentos, obedecido o princípio da paridade.

Constata-se, portanto, que em linhas gerais, o Projeto de Resolução nº 007/19 está em conformidade com as regras do processo legislativo, com a Lei Orgânica Municipal e com o Regimento Interno, uma vez que foi protocolado pela Mesa Diretora, atendendo à competência e à iniciativa.

Em relação ao conteúdo da proposta, não há qualquer inconformidade. Trata-se de matéria interna corporis do Poder Legislativo, isto é, referente à organização dos procedimentos desenvolvidos na Câmara, cabendo ao próprio Legislativo a sua definição, conforme expressa o art. 28, II, da LOM, desde que conforme os princípios que orientam a administração pública.

A proposição regula no âmbito da administração do Poder Legislativo Municipal de Guaíba os procedimentos para compras no setor público, tratando-se de matéria que diz respeito à disciplina de licitações e contratações públicas estatuídas pela Lei Federal n.º 8.666/1993, tendo a União a prerrogativa de editar normas gerais em relação a essa matéria (art. 22, XXVII, da CF)[1], aplicável em todo o território nacional, restando aos demais entes complementarem essas disposições gerais respeitadas as normas federais que de fato estabelecem normas gerais e não específicas.

O conteúdo trazido pela proposta legislativa vai ao encontro do que autoriza a Lei n.º 8.666/93, especificamente no inciso II do artigo 15, bem como em seus §§s, representando legítima regulamentação do ordenamento nacional de licitações e contratos:

Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão:

(...)

II - ser processadas através de sistema de registro de preços;

(...)

§1º O registro de preços será precedido de ampla pesquisa de mercado.

§2º Os preços registrados serão publicados trimestralmente para orientação da Administração, na imprensa oficial.

§3º O sistema de registro de preços será regulamentado por decreto, atendidas as peculiaridades regionais, observadas as seguintes condições:

I - seleção feita mediante concorrência;

II - estipulação prévia do sistema de controle e atualização dos preços registrados;

III - validade do registro não superior a um ano.

§4º A existência de preços registrados não obriga a Administração a firmar as contratações que deles poderão advir, ficando-lhe facultada a utilização de outros meios, respeitada a legislação relativa às licitações, sendo assegurado ao beneficiário do registro preferência em igualdade de condições.

§5º O sistema de controle originado no quadro geral de preços, quando possível, deverá ser informatizado.

§6º Qualquer cidadão é parte legítima para impugnar preço constante do quadro geral em razão de incompatibilidade desse com o preço vigente no mercado.

[...]

 O SRP consiste em um conjunto de procedimentos para registro formal de preços de produtos, ou de prestação de serviços, para contratações futuras. Consiste em registro formal de preços relativo à aquisição de bens e prestação de serviços para eventual e futura contratação, realizado por meio de licitação, procedimentos e condições praticados sob a condução de um Órgão Gerenciador. O Tribunal de Contas da União o conceitua como cadastro de produtos e fornecedores, selecionados mediante prévio processo de licitação, para eventual e futura contratação de bens e serviços por parte da administração e recomenda aos órgãos que o instituam:

Verifique a possibilidade de adotar o sistema de registro de preços, previsto no art. 15 da Lei no 8.666/1993, a fim de agilizar e facilitar as compras de gêneros alimentícios da merenda escolar.[2]

Nesse diapasão a doutrina leciona, ademais, que o Sistema de Registro de Preços é instrumento que permite que a administração pública contrate de forma mais eficiente:

O art. 15 evidencia que a contratação administrativa não deve ser mais onerosa e menos eficiente do que a do setor privado. Um dos meios fundamentais de obtenção de eficiência consiste no sistema de registro de preços. Através dele, a Administração poderá efetivar aquisições de modo mais eficaz. Não necessitará multiplicar longos e complexos procedimentos, que resultam onerosos e inúteis.[3]

Ficam comprovadas as vantagens de que as aquisições e contratações públicas sejam feitas por meio de registro de preços. O Sistema de Registro de Preço é uma ferramenta que simplifica e otimiza os processos de licitação para a Administração Pública. Entre as inúmeras vantagens potenciais, podemos fazer referência às seguintes:

1. aperfeiçoamento dos mecanismos de planejamento;
2. aumento na eficiência administrativa;
3. atendimento ao princípio da padronização;
4. redução dos custos administrativos com diversas licitações, havendo somente a realização de uma única;
5. possibilidade de contratação imediata;
6. satisfação de necessidades comuns a diversos órgãos;
7. a redução do número de licitações redundantes;
8. a rapidez na contratação e a total liberdade para o órgão público – que pode ou não efetuar a aquisição;
9. não compromete recursos financeiros, pois somente haverá a necessidade de disponibilizar o valor registrado no momento da aquisição;
10. formação de estoques virtuais, sem a necessidade de possuir um lugar adequado para o depósito dos produtos. O órgão publico não dispende recursos com a construção e manutenção de um depósito central, pois cada vez que há necessidade de algum produto, basta solicitar a empresa detentora da Ata de Registro de Preço para entregar no local estabelecido nas cláusulas;
11. atendimento as demandas imprevisíveis;
12. maior possibilidade de participação de Microempresas e Empresas de Pequeno Porte, em virtude da entrega ou fornecimento do bem ocorrer de forma parcelada.

Nesses termos tratados pelo PR 007/2019, está adequada a proposta, já que os diversos órgãos e entes poderão editar seus próprios atos normativos regulamentadores do que dispõe o artigo 15 da Lei de Licitações e Contratos. Outros entes e órgãos públicos também já regularam a matéria, podendo-se trazer como exemplos: Decreto nº 7892 – Planalto; Decreto Nº 53.173, de 16 de agosto de 2016 – Estado do RS.

 A doutrina e a jurisprudência defendem a prerrogativa da regulamentação de normas específicas quanto à matéria de licitações e contratos:

 “...infere-se que os pormenores atinentes à regulamentação dos procedimentos licitatórios, desde que não afetem as estruturas principiológicas e as diretrizes lançadas pela Lei 8.666/93, poderão ser normatizados de maneira específica pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municípios naquilo que lhes for peculiar.”[4]

 STF. ADI 3059. Julgamento em 9/4/2015. Rel. Min. Ayres Britto. É de se questionar, então: as normas gerais de licitação e contratação, editadas pela União, têm por contraponto, no âmbito dos Estados e do Distrito Federal, normas específicas ou normas suplementares? Resposta: a competência que assiste aos Estados e ao Distrito Federal, em matéria de licitação, é de natureza suplementar. Embora topograficamente inserida no art. 22 da Constituição Federal, a competência da União para legislar sobre licitação e contratação, em todas as modalidades, para as Administrações Públicas Diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios se limita à edição de normas gerais (inciso XXVII do art. 22 da CF), assim como a competência legislativa de todas as matérias referidas no art. 24 da Constituição (§ 1º do art. 24 da CF). Ademais, inexistindo lei federal sobre normas gerais de licitação, ficam os Estados autorizados a exercer a competência legislativa plena para atender a suas peculiaridades (§ 3º do art. 24 da CF). A não ser assim, o que se tem é recusa aos Estados- membros quanto a sua própria autonomia administrativa, quebrantando o princípio federativo. Marçal Justen Filho bem percebeu essa particularidade do inciso XXVII do art. 22 da Constituição Federal, in verbis : (...) Rigorosamente, a disciplina do art. 22, inc. XXVII, da CF/88 não produz maiores efeitos ou inovações na sistemática geral. A União dispõe de competência para editar normas gerais seja por força do referido art. 22, inc. XXVII, seja por efeito do art. 24. Existe a competência privativa dos entes federativos para editar normas especiais. A eventual omissão da União em editar normas gerais não pode ser um obstáculo ao exercício pelos demais entes federativos de suas competências. Assim, por exemplo, a eventual revogação da Lei nº 8.666, sem que fosse adotado outro diploma veiculador de normas gerais, não impediria que os demais entes federativos exercitassem competência legislativa plena.

 Ainda nesse sentido, segundo a lição de Marçal Justen Filho, é possível que os estados e municípios editem normas regulamentares com o fito de disciplinar o procedimento a ser adotado para as contratações diretas em seu âmbito, e.g.[5]

 A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal assentou um teste constituído de duas etapas para aferir a observância das normas específicas do direito local em relação às normas gerais estabelecidas pela União:

 Para se validar, portanto, a suplementação oferecida pelas leis locais em adendo às normas gerais do ordenamento deve passar, pelo menos, por um teste constituído de duas etapas: (a) a identificação, em face do modelo nacional concretamente estabelecido, das normas gerais do sistema; e a (b) verificação da compatibilidade, direta e indireta, entre as normas gerais estabelecidas e as inovações fomentadas pelo direito local. STF. ADI 3735/MS, Plenário, Rel. Min. Teori Zavascki, julgamento em 08/09/2016 p. 11.

 A nosso ver, a norma local proposta através do PR 007/2019 atende aos pressupostos estabelecidos pelo modelo nacional e às normas gerais do sistema e é inteiramente compatível com o ordenamento normativo nacional quanto às licitações e contratos, seja em sede constitucional (princípios da impessoalidade, da eficiência e da economicidade) seja em sede de lei federal que estabeleceu normas gerais, além do fato de que a União não estabeleceu através de sua competência legislativa, procedimentos administrativos para a realização de sistema de registro de preços e que se o tivesse feito, consistiria em norma específica e não em norma geral[6], de aplicação obrigatória somente no âmbito da administração pública federal, além de não haver norma legislativa clara retirando a competência do ente menor – o Município.

 Deve-se alertar ainda para o entendimento da CGU quanto a ser vedado o acréscimo às atas de registro de preços:

 “70. Os órgãos participantes e gerenciador podem efetuar acréscimos nos quantitativos fixados pela ata de registro de preços, inclusive o acréscimo de até 25% previsto no § 1º, art. 65 da Lei nº 8.666/1993 em suas contratações? Não. De acordo com o estabelecido no § 1º, art. 12, do Decreto nº 7.892/2013, é vedado efetuar acréscimos nos quantitativos fixados pela ARP, inclusive o acréscimo de que trata o § 1º do art. 65 da Lei nº 8.666/1993”. (CGU, 2014, p. 57.).

O próprio TCU tem entendido que a ausência de previsão de estimativa de quantitativos a serem adquiridos por entidades não participantes da licitação impede a adesão à ata. Quanto a esse ponto específico, foi proferido o Acórdão nº 213/2013-Plenário e, mais recentemente, o Acórdão nº 855/2013-Plenário, in verbis:

“15. No entanto, considerando que duas das exigências editalícias não estão em perfeita sintonia com a Lei nº 8.666/93, com a Lei nº 10.520/2002 e com a jurisprudência desta Corte de Contas, e que outra exigência ainda carece de análise mais detida por parte da Sefti, entendo que deva ser determinado à Universidade Federal de Viçosa que se abstenha de autorizar adesão à ata de registro de preços. 16. Ad argumentandum, ainda que não houvesse previsão expressa no acórdão a ser prolatado, a sobredita vedação de adesão à ata por parte dos chamados “caronas” (órgãos não participantes) estaria implícita por força do art. 9º, III, c/c o art. 22, § 4º, ambos do novel Decreto nº 7.892/2013, que regulamenta o Sistema de Registro de Preços previsto no art. 15 da Lei nº 8.666/93, senão vejamos: “Art. 9º O edital de licitação para registro de preços observará o disposto nas Leis nº 8.666, de 1993, e nº 10.520, de 2002, e contemplará, no mínimo: (…) III – estimativa de quantidades a serem adquiridas por órgãos não participantes, observado o disposto no § 4º do art. 22, no caso de o órgão gerenciador admitir adesões; (…) Art. 22. Desde que devidamente justificada a vantagem, a ata de registro de preços, durante sua vigência, poderá ser utilizada por qualquer órgão ou entidade da administração pública federal que não tenha participado do certame licitatório, mediante anuência do órgão gerenciador. (…) § 4º O instrumento convocatório deverá prever que o quantitativo decorrente das adesões à ata de registro de preços não poderá exceder, na totalidade, ao quíntuplo do quantitativo de cada item registrado na ata de registro de preços para o órgão gerenciador e órgãos participantes, independente do número de órgãos não participantes que aderirem.” 17. No caso concreto, considerando que o edital não estimou as quantidades a serem a adquiridas pelos “caronas”, vedada está a adesão à ata.”

Por fim, cabe registrar ainda quanto à possibilidade de “carona”, há que se observar os quantitativos máximos, consoante o Acórdão n° 1.233/2012:

Nota-se, claramente, que a adesão ilimitada à Ata de Registro de Preços representa um desvirtuamento do SRP, que tem como pressuposto principal o planejamento das aquisições pela Administração Pública, na medida em que propicia a contratação de muito mais itens do que a quantidade efetivamente licitada. Compreendo, também, que é difícil definir um limite razoável para a adesão. Este, para mim, ainda é um ponto árduo e que merece alguma reflexão.

É o que orienta ainda o TJRS, quanto aos limites de 100% dos quantitativos e à vedação do uso indiscriminado da figura do “carona”:

“Se por um lado, a figura do “carona” traz agilidade e redução da quantidade de procedimentos licitatórios, por outro lado, a sua utilização de forma indiscriminada afronta os princípios da obrigatoriedade da licitação, da isonomia, da legalidade, da vinculação ao instrumento convocatório e da competitividade. Diante disso, o § 3º do art. 22 do Decreto nº 7.892/2013 estabeleceu que as aquisições ou contratações adicionais por órgãos e entidades que não participaram da licitação estão limitadas a 100 (cem) por cento dos quantitativos dos itens do instrumento convocatório e registrados na ata de registro de preços para o órgão gerenciador e órgãos participantes. É o limite individual.”

Cabe ainda à Assessoria Jurídica do “órgão carona” analisar a legalidade da Ata de Registro de Preços e do Contrato, consoante o que dispõe o parágrafo único do art. 38 da Lei nº 8.666/1993, que determina que as minutas de editais de licitação, bem como as dos contratos, acordos, convênios ou ajustes devem ser previamente examinadas e aprovadas por Assessoria Jurídica da Administração. Não obstante, a análise da legalidade pela Assessoria Jurídica do “órgão carona” não pode implicar em alteração contratual, já que a empresa vencedora do certame e detentora do registro de preços aquiesceu com as condições estipuladas quando da realização da licitação, não sendo possível, portanto, serem as previsões contratuais alteradas no momento da adesão à respectiva ARP pelo órgão carona.

No que diz respeito à realização de pesquisa de mercado para realização de licitação para registro de preços, o § 1º do art. 15 da Lei nº 8.666 estabelece que o Registro de Preços será precedido de ampla pesquisa de mercado. Logo, além de consultas aos fornecedores do ramo do objeto a ser licitado, devem ser realizadas pesquisas em outros órgãos e entidades da administração pública e aos sistemas de compras do governo, do Portal de Compras do Governo Federal (www.comprasnet.gov.br), dentre outros, as quais devem constar dos autos do correspondente processo.

Quanto à técnica legislativa a proposição está em consonância com o que dita a Lei Complementar N.º 95 de 26 de fevereiro de 1998, que “Dispõe sobre a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis, conforme determina o parágrafo único do art. 59 da Constituição Federal, e estabelece normas para a consolidação dos atos normativos que menciona” com suas alterações posteriores (LC nº 107/2001).

[1] CF/88. Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

(...)

XXVII – normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III;

[2] Acórdão 653/2003 Primeira Câmara

[3] Justen Filho, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 16 ª Edição, rev. atual. e ampl. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2014.

[4] Victor Aguiar Jardim de Amorim, O que "sobra" para estados e municípios na competência de licitações e contratos?, Conjur, 22 de janeiro de 2017.

[5] JUSTEN FILHO, Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. São Paulo: Dialética, 2010, p. 297

[6] Em relação ao tema de normas gerais, vide o voto do Min. Carlos Veloso na ADI 933: “A formulação do conceito de ‘normas gerais’ é tanto mais complexa quando se tem presente o conceito de lei sentido material – norma geral, abstrata. Ora, se a lei, em sentido material, é norma geral, como seria a lei de ‘normas gerais’ referida na Constituição? Penso que essas ‘normas gerais’ devem apresentar generalidade maior que apresentam, de regra, as leis. Penso que ‘norma geral’, tal como posta na Constituição, tem o sentido de diretriz, de princípio geral. A norma geral federal, melhor será dizer nacional, seria a moldura do quadro a ser pintado pelos Estados e Municípios no âmbito de suas competências. Com propriedade, registra a professora Alice Gonzalez Borges que as ‘normas gerais’, leis nacionais, ‘são necessariamente de caráter mais genérico e abstrato do que as normas locais. Constituem normas de leis, direito sobre direito, determinam parâmetros, com maior nível de generalidade e abstração, estabelecidos para que sejam desenvolvidos pela ação normativa subsequente das ordens federadas’, pelo que ‘não são normas gerais as que ocupem de detalhamentos, pormenores, minúcias, de modo que nada deixam à criação própria do legislador a quem se destinam, exaurindo o assunto de que tratam’. Depois de considerações outras, no sentido da caracterização de ‘norma geral, conclui: ‘são normas as que se contenham no mínimo indispensável ao cumprimento dos preceitos fundamentais, abrindo espaço para que o legislador possa abordar aspectos diferentes, diversificados, sem desrespeito a seus comandos genéricos, básicos”. (Alice Gonzalez Borges, ‘Normas Gerais nas Licitações Contratos Administrativos’, RDP 96/81).”

Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Resolução N.º 007/19, por inexistirem vícios de natureza material ou formal que impeçam a sua deliberação em Plenário, visto que não se dissociou dos termos gerais do ordenamento nacional de licitações e contratos e respeita a competência privativa da União de dispor sobre normas gerais na matéria (art. 22, XXVII, da CF).

É o parecer.

Guaíba, 15 de agosto de 2019.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador-Geral

OAB/RS 107.136