1. Relatório:

O Poder Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei nº 028/18 à Câmara Municipal, o qual “Autoriza o Poder Executivo Municipal a contratar financiamento na linha de crédito de Financiamento à Infraestrutura e ao Saneamento - FINISA, junto à Caixa Econômica Federal, a oferecer garantias e dá outras providências”. A proposta foi encaminhada à Procuradoria para análise com fulcro no art. 105 do RI, a fim de que seja efetivado o controle da constitucionalidade, da competência e do caráter pessoal da proposição.

Na Exposição de Motivos encaminhada pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo, o proponente expõe os motivos do projeto, aduzindo que os recursos advindos do empréstimo serão investidos em infraestrutura viária, como pavimentação de ruas e para estruturar com equipamentos a Coordenação de Engenharia da Secretaria Municipal de Obras. 

2. Parecer:

Preliminarmente, quanto à iniciativa para deflagrar o processo legislativo, a Constituição Federal de 1988 estabelece, no artigo 30, que possui o Município a competência para legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e a estadual no que couber, além de:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

(...)

No que diz respeito à iniciativa para a deflagração do processo legislativo, o artigo 119 da Lei Orgânica Municipal atribui ao prefeito a iniciativa exclusiva de projetos de lei que tratem de matéria orçamentária, organização administrativa e serviços públicos, incluídos aí os que autorizam a abertura de crédito, contrair empréstimos e a realização de operações de crédito:

Art. 119. É competência exclusiva do Prefeito a iniciativa dos projetos de lei que disponham sobre:

I - criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

II - organização administrativa, matéria orçamentária e serviços públicos;

Assim sendo, está adequada a proposição quanto à competência municipal e bem exercida a iniciativa.

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000), lei que em regime nacional estabelece parâmetros a serem seguidos relativos ao gasto público de cada ente federativo brasileiro e um dos mais fortes instrumentos de transparência em relação aos gastos públicos, indicando os parâmetros para uma administração eficiente, traz o conceito de operação de crédito em seu artigo 29, inciso III:

 Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, são adotadas as seguintes definições:

(...)

III - operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros;

Com efeito, a Constituição Federal exige a aprovação legislativa para as matérias que digam respeito a operações de crédito, norma de repetição obrigatória:

Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre:

I - sistema tributário, arrecadação e distribuição de rendas;

II - plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, operações de crédito, dívida pública e emissões de curso forçado;

Por sua vez, a Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, em seu artigo 52, diante da observância compulsória no texto constitucional estadual de certas normas constitucionais, também estabelece a competência do Poder Legislativo Estadual de dispor sobre operações de crédito:

Art. 52. Compete à Assembléia Legislativa, com a sanção do Governador, não exigida esta para o especificado no art. 53, dispor sobre todas as matérias de competência do Estado, especialmente sobre:

(...)

VI - abertura e operações de crédito;

Da mesma forma, a Lei Orgânica Municipal, reproduzindo as normas constitucionais que exigem a autorização legislativa para operações de crédito dos entes, estabelece tal competência em seu artigo 27, inciso X, in verbis, bem como em seu artigo 118, IV:

Art. 27. Compete a Câmara Municipal com a sanção do Prefeito:

(...)

X - deliberar sobre empréstimos e operações de crédito, bem como a forma e os meios de seu pagamento;

Art. 118 Compete à Câmara, com a sanção do Prefeito, dispor sobre as matérias de competência do Município, especialmente:

(...)

IV - autorizar a abertura de operações de crédito;

O ordenamento jurídico pátrio prevê a possibilidade, ademais, da lei orçamentária anual conter dispositivo autorizando a contratação de operações de crédito. É o que estabelece o art. 165 da Carta Magna, ao dispor sobre a contratação de operações de crédito:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

(...)

§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

Por sua vez, o art. 167, IV, também da Constituição Federal, abre exceção para permitir a vinculação de receita de impostos à prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, nos termos do que pretende o PL nº 028/2019 em seu artigo 2º:

Art. 167. São vedados:

(...)

IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;

Por sua vez, a Lei Complementar nº 101, de 2000 (LRF), estabelece em seu art. 32 as seguintes considerações sobre operação de crédito, exigindo a prévia e expressa autorização na LOA para a contratação de operações de crédito:

Da Contratação

Art. 32. O Ministério da Fazenda verificará o cumprimento dos limites e condições relativos à realização de operações de crédito de cada ente da Federação, inclusive das empresas por eles controladas, direta ou indiretamente.

§ 1º O ente interessado formalizará seu pleito fundamentando-o em parecer de seus órgãos técnicos e jurídicos, demonstrando a relação custo-benefício, o interesse econômico e social da operação e o atendimento das seguintes condições:

I – existência de prévia e expressa autorização para a contratação, no texto da lei orçamentária, em créditos adicionais ou lei específica.

[...]

Deve ser observado pelo ente Municipal quanto à contratação de operação de crédito, ademais, no sentido do que estabelecem as normas constitucionais e da LOM referidas supra, as regras da Resolução nº 43, do Senado Federal, incluída a exigência de autorização legislativa (art. 21, inciso II), estando correto nesse sentido o envio do projeto de lei por parte do Executivo aos Legislativos Municipais.

Deve-se ratificar, por outro lado, a necessidade de supressão das normas previstas nos artigos 4º e 5º da proposição, já que o princípio da exclusividade orçamentária (art. 165, § 8º da CF/88) exige que tais autorizações sejam realizadas tão somente por meio de lei específica.

A realização da operação de crédito deve ser analisada diante do balizamento do valor do empréstimo com os juros e prazos de amortização comparando-se esse valor com a situação financeira do Município de Guaíba. Cabe por seu turno aos vereadores a análise quanto ao interesse público advindo do financiamento, analisando as informações encaminhadas pelo Poder Executivo junto ao Projeto.

Cumpre ratificar, ademais, que a realização de operação de crédito poderá ser realizada no final de mandato, mesmo que tal ação implique em geração de despesas futuras (exceto nos últimos 120 dias do final de mandato – art. 15 da Resolução nº 43/2001 do Senado Federal - e no exercício inteiro se ARO – art. 38 da LRF). Entretanto, é necessária a previsão da sua amortização nas peças orçamentárias (PPA, LDO e LOA) onde estas despesas se efetivarão.

Pode-se constatar que a Lei Orçamentária Anual para o exercício financeiro de 2019 (Lei nº 3743/2019), em seu artigo 4º, autoriza o Poder Executivo Municipal a realizar operações de crédito por antecipação de receita orçamentária no decorrer do exercício, estando assim atendido o disposto no art. 32, inciso I, da LRF, no que diz respeito à existência de prévia e expressa autorização para a contratação, no texto da lei orçamentária, em créditos adicionais ou lei específica.

Por fim, recomenda-se que a Comissão de Finanças e Orçamento solicite parecer técnico ao servidor do setor Contábil e Financeiro quanto: ao cumprimento no disposto no art. 167, inciso III da CF/88 (ou art. 12, § 2º da LRF) no que se referem à vedação da realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta.

 2.1. DOS QUÓRUNS DE PRESENÇA E DE APROVAÇÃO

Tratando-se de proposição que diz respeito à matéria que autoriza operação de crédito, a Lei Orgânica Municipal exige quóruns específicos, tanto de presença quanto de aprovação do empréstimo (presença de 11 vereadores e aprovação de 9 vereadores, respectivamente). É o que se depreende da leitura da norma orgânica prevista no art. 18, § 2º:

Art. 18 (...)

§ 2º Quando se tratar de votação do Plano Diretor, do Orçamento, de empréstimo, de auxilio a empresa, de concessão de privilégios e de matéria que verse interesse particular, o quórum mínimo prescrito é de 2/3 (dois terços) de seus membros, e as deliberações são tomadas pelo voto da maioria absoluta dos Vereadores.

Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela ausência de inconstitucionalidade da proposição e pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Lei nº 028/2019, desde que atendidas as exigências de caráter orçamentário e financeiro, bem como observadas as determinações da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000), além da supressão exigida pelo princípio da exclusividade orçamentária dos arts. 4º e 5º da proposição.

Por último, cabe ressaltar os quóruns exigidos pelo art. 18, § 2º da LOM - presença de 2/3 e aprovação por maioria absoluta, por se tratar de empréstimo.

É o parecer.

Guaíba, 10 de julho de 2019.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador-Geral

OAB/RS 107.136