1. Relatório:

O Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei nº 021/2019 à Câmara Municipal, que revoga o art. 4º da Lei Municipal nº 3.385/15, que estabelece a isenção do pagamento de tarifas de transporte coletivo do Município de Guaíba para pessoas com mais de 60 (sessenta) anos e menos de 65 (sessenta e cinco) anos de idade, fixando disposição transitória para os atuais beneficiários da isenção. A proposta foi encaminhada à Procuradoria pela Presidência da Câmara para análise nos termos do art. 105 do Regimento Interno.

2. FUNÇÕES DA PROCURADORIA JURÍDICA

A Procuradoria Jurídica da Câmara de Guaíba, órgão consultivo com previsão no art. 3º da Lei Municipal nº 3.687/18, exerce as funções de assessoramento jurídico e de orientação da Mesa Diretora, da Presidência da Casa e dos setores legislativos, através da emissão de pareceres escritos e verbais, bem como de opiniões fundamentadas objetivando a tomada de decisões, por meio de reuniões, de manifestações escritas e de aconselhamentos. Trata-se de órgão público que, embora não detenha competência decisória, orienta juridicamente o gestor público e os setores legislativos, sem caráter vinculante.

Os pareceres jurídicos são atos resultantes do exercício da função consultiva desta Procuradoria Jurídica, no sentido de alertar para eventuais inconformidades que possam estar presentes. Conforme leciona Hely Lopes Meirelles na obra Direito Administrativo Brasileiro, 41ª ed., Malheiros Editores: São Paulo, 2015, p. 204, “O parecer tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subsequente. Já, então, o que subsiste como ato administrativo não é o parecer, mas, sim, o ato de sua aprovação, que poderá revestir a modalidade normativa, ordinatória, negocial ou punitiva.”

Desse modo, a função consultiva desempenhada por esta Procuradoria com base no art. 3º da Lei Municipal nº 3.687/18 – que dispõe sobre a organização administrativa da Câmara Municipal de Guaíba – não é vinculante, motivo pelo qual é possível, se for o caso, que os agentes políticos formem suas próprias convicções em discordância com as opiniões manifestadas por meio do parecer jurídico.

3. Parecer:

A norma insculpida no art. 105 do Regimento Interno da Câmara Municipal de Guaíba prevê que cabe ao Presidente do Legislativo a prerrogativa de devolver ao autor as proposições manifestadamente inconstitucionais (art. 105, II), alheias à competência da Câmara (art. 105, I) ou ainda aquelas de caráter pessoal (art. 105, III). O mesmo controle já é exercido no âmbito da Câmara dos Deputados, com base em seu Regimento Interno (art. 137, § 1º), e no Regimento Interno do Senado Federal (art. 48, XI), e foi replicado em diversos outros regimentos internos de outros parlamentos brasileiros.

A doutrina trata do sentido da norma jurídica inscrita no art. 105 do Regimento Interno caracterizando-o como um controle de constitucionalidade político ou preventivo, sendo tal controle exercido dentro do Parlamento, através de exame superficial pela Presidência da Mesa Diretora, com natureza preventiva e interna, antes que a proposição possa percorrer o trâmite legislativo. Via de regra, a devolução se perfaz por despacho fundamentado da Presidência, indicando o artigo constitucional violado, podendo o autor recorrer da decisão ao Plenário (art. 105, parágrafo único).

Quanto à competência, não há qualquer óbice à proposta. O artigo 18 da Constituição Federal de 1988, inaugurando o tema da organização do Estado, prevê que “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.” O termo “autonomia política”, sob o ponto de vista jurídico, congrega um conjunto de capacidades conferidas aos entes federados para instituir a sua organização, legislação, a administração e o governo próprios.

A autoadministração e a autolegislação, contemplando o conjunto de competências materiais e legislativas previstas na Constituição Federal para os Municípios, é tratada no artigo 30 da Lei Maior, nos seguintes termos:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

[...]

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

A norma que se pretende editar no âmbito do Município de Guaíba se insere, efetivamente, na definição de interesse local e na competência municipal, visto que o Projeto de Lei nº 021/2019 objetiva tratar sobre a outorga de isenções tarifárias no âmbito do transporte coletivo urbano, estabelecendo os possíveis destinatários do benefício.

Quanto à iniciativa da proposição, tem-se por devidamente atendida, uma vez que exclusiva do Prefeito, na forma do art. 119, inciso II, da Lei Orgânica Municipal:

Art. 119 É competência exclusiva do Prefeito a iniciativa dos projetos de lei que disponham sobre:

I - criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

II - organização administrativa, matéria orçamentária e serviços públicos;

III - servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

IV - criação e extinção de Secretarias e órgãos da administração pública. (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica nº 2/2017)

Portanto, quanto à competência e à iniciativa, o projeto não apresenta inconstitucionalidade manifesta, pois trata de alteração do teor da Lei Municipal nº 3.385/15, cuja proposição também fora apresentada pelo Poder Executivo, tendo como parâmetro de atendimento o interesse local, na forma do art. 30, inciso I, da Constituição Federal.

Quanto à matéria de fundo, é preciso fazer alguns registros. Inicialmente, convém lembrar que o objetivo primordial do Projeto de Lei nº 021/19 é revogar o art. 4º da Lei Municipal nº 3.385/15, que prevê o direito à isenção tarifária no transporte coletivo, na modalidade convencional, às pessoas entre 60 e 65 anos de idade, com a justificativa de que a proposição adaptará a normatização municipal aos atuais parâmetros da sociedade brasileira, readequando o modelo de isenções e gratuidades do sistema de transporte urbano, que não mais comporta institutos desse tipo, sem correlação entre fonte de receita e custeio.

Ainda segundo a justificativa, a elevação da expectativa de vida do brasileiro tornou obsoleta (antiquada, ultrapassada) a norma que garante isenção à população entre 60 e 65 anos, uma vez que, por ainda estar no mercado de trabalho, essa faixa da população continua a produzir, não havendo razão para a manutenção de gratuidades no sistema de transporte coletivo municipal.

Na Constituição Federal de 1988, prevê o artigo 230, caput, que “A família, a sociedade e o Estado têm o dever de amparar as pessoas idosas, assegurando sua participação na comunidade, defendendo sua dignidade e bem-estar e garantindo-lhes o direito à vida.” Na Constituição Estadual Gaúcha, por sua vez, o artigo 261, inc. IV, refere que “Compete ao Estado estabelecer programas de assistência aos idosos portadores ou não de deficiência, com objetivo de proporcionar-lhes segurança econômica, defesa da dignidade e bem-estar, prevenção de doenças, integração e participação ativa na comunidade.” O direito fundamental de integração do idoso na comunidade compreende, como garantia da sua concretização, a gratuidade no transporte coletivo urbano, concedida aos maiores de 65 anos, na forma do art. 230, § 2º, da CF/88 e do art. 262, inciso I, da CE/RS.

O Estatuto do Idoso (Lei nº 10.741/03), por sua vez, além de reproduzir o dispositivo constitucional que garante a gratuidade nos transportes públicos aos maiores de 65 anos, previu a possibilidade de que a legislação local disponha sobre condições para a gratuidade também aos idosos entre 60 e 65 anos de idade:

Art. 39. Aos maiores de 65 (sessenta e cinco) anos fica assegurada a gratuidade dos transportes coletivos públicos urbanos e semi-urbanos, exceto nos serviços seletivos e especiais, quando prestados paralelamente aos serviços regulares.

[...]

§ 3º No caso das pessoas compreendidas na faixa etária entre 60 (sessenta) e 65 (sessenta e cinco) anos, ficará a critério da legislação local dispor sobre as condições para exercício da gratuidade nos meios de transporte previstos no caput deste artigo.

Em resumo, o direito à gratuidade no transporte coletivo é garantido constitucionalmente apenas aos maiores de 65 anos (art. 230, § 2º, da CF/88 e art. 262, inciso I, da CE/RS); aos idosos entre 60 e 65 anos, prevê o Estatuto do Idoso a possibilidade de que essa garantia lhes seja estendida pela legislação local (art. 39, § 3º).

No caso, o Município de Guaíba editou, no ano de 2015, a Lei nº 3.385, de 28 de dezembro de 2015, que dispõe sobre o sistema de isenções tarifárias no serviço de transporte coletivo urbano e que prevê, no art. 4º, o direito à isenção tarifária no transporte coletivo aos idosos entre 60 e 65 anos, com a condição de que apresentem “Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal – CadÚnico”, comprovante de residência e documento de identidade, obtendo cadastramento no sistema de isenções tarifárias do serviço de transporte coletivo urbano. É o que se pretende revogar por meio do Projeto de Lei nº 021/2019, tendo sido prevista uma norma de transição no art. 2º, para que os usuários que já possuam a isenção continuem usufruindo do benefício, atendendo a certas condições.

Sob uma ótica estritamente legal, não haveria impeditivos materiais à revogação do dispositivo que prevê a isenção tarifária aos idosos entre 60 e 65 anos, visto que a Constituição Federal e a Constituição Estadual apenas a outorgam como obrigatória aos maiores de 65 anos, sendo uma faculdade da legislação local a extensão do benefício. No entanto, é preciso registrar e advertir que existe princípio constitucional implícito que, futuramente, em eventual ação direta de inconstitucionalidade, pode servir de fundamento jurídico para a declaração de inconstitucionalidade da lei revogadora, por ser potencialmente aplicável ao caso que ora se analisa.

Trata-se do chamado princípio da vedação ao retrocesso social, que está sendo cada vez mais recepcionado no estágio atual do direito brasileiro e que se constitui como uma teoria de proteção dos direitos fundamentais. Preliminarmente, cabe lembrar que o transporte é um dos direitos sociais previstos na Constituição Federal de 1988:

Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 90, de 2015)

Os direitos sociais são, em resumo, direitos prestacionais que estão sob a responsabilidade do Estado em sentido amplo (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), garantidos como forma de equalizar desigualdades e de promover justiça social, com vistas a fortalecer os grupos desprivilegiados da sociedade, incapazes de, pelas suas próprias forças, manterem condições dignas de vida. Tais direitos têm seu marco histórico na era da industrialização (Século XIX), em função do quadro de total exploração da classe operária, que não possuía qualquer resguardo nas relações de trabalho:

O impacto da industrialização e os graves problemas sociais e econômicos que a acompanharam, as doutrinas socialistas e a constatação de que a consagração formal de liberdade e igualdade não gerava a garantia do seu efetivo gozo acabaram, já no decorrer do século XIX, gerando amplos movimentos reivindicatórios e o reconhecimento progressivo de direitos, atribuindo ao Estado comportamento ativo na realização da justiça social. (SARLET, 2012, p. 46).

Com os movimentos reivindicatórios de direitos com viés prestacional, as constituições passaram a prever, em inúmeros Estados, algumas garantias tidas como fundamentais e de responsabilidade do Poder Público. As precursoras foram a Constituição Mexicana, de 1917, e a Constituição de Weimar (atual Alemanha), de 1919, esta erigida como uma resposta à forte e organizada classe operária alemã do Século XX, como forma de restabelecer a ordem impactada pela ação de grupos radicais (DIMOULIS; MARTINS, 2007, p. 32-33).

No Brasil, a previsão de direitos sociais emergiu na Constituição Federal de 1988, em capítulo que está inserido no título dos direitos e garantias fundamentais, que possuem um grau de proteção muito mais significativo em comparação às demais disposições de natureza constitucional. Isso porque o art. 60, § 4º, da própria Constituição de 1988 estabelece limites materiais à ação do legislador, impedindo-o de deliberar qualquer proposta tendente a abolir os direitos e garantias individuais, o que, segundo a maior parte da doutrina, também engloba os direitos sociais do art. 6º (art. 60, § 4º, inciso IV).

Nesses termos, sendo o transporte um direito fundamental social (art. 6º da CF), seu nível de proteção jurídica é mais elevado, estando em pé de igualdade com os direitos mais basilares da República Federativa do Brasil, como o direito à vida, à liberdade, à educação, à segurança, à moradia, à alimentação e à saúde. É por essa razão que se torna juridicamente possível a aplicação do princípio constitucional da vedação ao retrocesso social ao caso em análise, visto que a proposição busca suprimir a garantia de transporte gratuito aos idosos entre 60 e 65 anos, estabelecendo, todavia, uma regra de transição. Toma-se a liberdade de transcrever alguns trechos de estudo já publicado por este servidor quanto ao tema de proibição de retrocesso social, a fim de esclarecer o sentido desse princípio (O regime jurídico das áreas de preservação permanente no Código Florestal (Lei 12.651/12) à luz do princípio da proibição do retrocesso: estudo a partir da Lei 4.771/65 e da Constituição Federal, in Revista de Direito Ambiental, n. 89, São Paulo: Thomson Reuters, 2018):

A lógica do princípio baseia-se na vedação de que a regulamentação infraconstitucional e a execução de medidas administrativas e judiciais que reflitam em direitos fundamentais venham a causar um esvaziamento do núcleo essencial dessas garantias e, por conseguinte, uma regressão nos padrões de sua proteção jurídica (CANOTILHO, 2003, p. 338).

Verifica-se, pois, que o princípio propõe o estabelecimento de limites aos Poderes do Estado no sentido de obrigá-los, nas determinações políticas, legislativas e judiciais, à implementação sempre progressiva dos direitos fundamentais, ignorando-se as medidas que, pelo seu conteúdo, venham a caracterizar retrocessos nas conquistas sociais já alcançadas. [...]

O princípio da vedação ao retrocesso foi sedimentado, de início, na jurisprudência alemã e na portuguesa. Na Alemanha, uma vez que a Constituição não estabeleceu direitos fundamentais sociais, adotou-se o direito fundamental à propriedade como base teórica para a garantia de segurança jurídica às posições individuais já alcançadas, estabelecendo-se, assim, um dever de manutenção dos direitos adquiridos. Em Portugal, o constitucionalismo pátrio viabilizou a construção de bases sólidas para o princípio da proibição do retrocesso, tendo por paradigma dois julgados do Tribunal Constitucional: o Acórdão 39/84 e o Acórdão 509/02 (SOARES, 2011, p. 90-104). [...]

De qualquer modo, deve-se destacar que a implementação progressiva de medidas políticas, a indicar a imposição de um dever de não regressão, também recebeu relevante tratamento no âmbito do Direito Internacional, nos vários tratados e convenções que informam os objetivos estatais. O Pacto de San José da Costa Rica, promulgado, no Brasil, pelo Decreto 678, de 6 de novembro de 1992, em seu artigo 26, prevê a obrigação de os Estados promoverem progressivamente o desenvolvimento da concretização dos direitos econômicos, sociais e culturais (BRASIL, 1992a). [...]

O reconhecimento internacional de deveres de manutenção dos níveis de concretização dos direitos fundamentais, para exigir-se dos Estados a realização progressiva dessas garantias, viabilizou a importação, para o Brasil, da doutrina do effet cliquet, ainda que não expressamente, mas em nível doutrinário e, timidamente, na jurisprudência. Com efeito, as exigências econômicas dos direitos sociais – que, por consequência, vindicam a manutenção de uma economia estável para o custeio nos padrões alcançados – e a recente construção da teoria de base do princípio da não regressão são fatores que justificam a tímida aplicação desse princípio na jurisprudência brasileira (SOARES, 2011, p. 229).

Como se percebe, o princípio constitucional de vedação ao retrocesso social possui sedimentada base teórica e se mostra aplicável na conjuntura constitucional brasileira, por constituir um limite ao exercício do poder político em defesa dos direitos fundamentais.

Não se pretende, com esse registro, fundamentar uma opinião jurídica pela inviabilidade do Projeto de Lei nº 021/2019. A proposição, como já se referiu anteriormente, é viável sob um ponto de vista mais superficial da interpretação jurídica, restrita aos pontos da competência, da iniciativa e das regras gerais existentes no ordenamento. A emissão de parecer jurídico de inviabilidade, com fundamento no princípio da vedação ao retrocesso social, se mostraria irrazoável e desproporcional, já que até mesmo os tribunais de maior envergadura do país discutem os limites da aplicação de tal princípio implícito.

No entanto, a advertência é necessária para evitar que, caso o Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul ou mesmo o Supremo Tribunal Federal eventualmente venha a declarar inconstitucional a futura lei no bojo de ação direta de inconstitucionalidade e de recurso extraordinário, não se aponte uma omissão da Procuradoria Jurídica da Câmara na análise do projeto. Trata-se de hipótese muito remota, mas possível, e que deve ser devidamente registrada, portanto.

4. Conclusão:

Diante do exposto, respeitada a natureza opinativa do parecer jurídico, que não vincula, por si só, a manifestação das comissões permanentes e a convicção dos membros desta Câmara, e assegurada a soberania do Plenário, a Procuradoria opina pela ausência de inconstitucionalidade manifesta no Projeto de Lei nº 021/2019.

Entretanto, destaca-se que o objetivo primordial do Projeto de Lei nº 021/2019 é suprimir a isenção tarifária aos idosos entre 60 e 65 anos de idade, garantia já conquistada pela coletividade do Município de Guaíba e que, sob a ótica do princípio da vedação ao retrocesso social, integra um patrimônio jurídico que não pode ser suprimido pela via legislativa. Nesses termos, fica a advertência sobre a possibilidade remota, mas existente, de que a futura lei revogadora da isenção venha a ser declarada inconstitucional em eventual ação direta de inconstitucionalidade por afronta ao princípio constitucional da proibição de retrocesso social, o que, contudo, exige uma profunda interpretação jurídico-constitucional.

É o parecer, salvo melhor juízo.

Guaíba, 06 de junho de 2019.

GUSTAVO DOBLER

Procurador

OAB/RS nº 110.114B