1. Relatório:

O Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei nº 017/2019 à Câmara Municipal, em que busca alterar a Lei Municipal nº 1.759, de 19 de maio de 2003. A proposta foi encaminhada a esta Procuradoria pela Presidência da Câmara para análise nos termos do art. 105 do Regimento Interno. O parecer orientou pela parcial legalidade da proposta, sugerindo modificação mediante emenda. Em seguida, o Vereador Florindo Motorista protocolou emenda, retornando a proposição a esta Procuradoria, para novo parecer, lançado às fls. 31-36. Em seguida, o referido vereador retirou a emenda (fl. 38). Após, o Vereador Alex Medeiros protocolou emenda (fls. 39-40), cujo parecer jurídico foi favorável à tramitação (fls. 41-45). O Vereador Juliano Ferreira, na data de hoje, também protocolou emenda ao projeto de lei, que retornou à Procuradoria Jurídica para novo parecer.

2. Parecer:

O Projeto de Lei nº 017/2019 foi apresentado pelo Executivo Municipal, relacionando-se a questões de organização do Conselho Tutelar, de sua iniciativa privativa, à luz do art. 60, II, “d”, da Constituição Estadual. A respeito desse assunto, não é vedada, em regra, a apresentação de emendas parlamentares a projetos de lei de iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo, visto que exercida inicialmente a iniciativa pelo Prefeito. Os limites para o exercício desse poder estão fixados, inicialmente, no artigo 63 da Constituição Federal, que prevê:

Art. 63. Não será admitido aumento da despesa prevista:

I - nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República, ressalvado o disposto no art. 166, § 3º e § 4º;

II - nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, dos Tribunais Federais e do Ministério Público.

Na Constituição Estadual, a matéria é regulada pelo artigo 61, que estabelece:

Art. 61.  Não será admitido aumento na despesa prevista:

I - nos projetos de iniciativa privativa do Governador, ressalvado o disposto no art. 152;

II - nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Assembléia Legislativa, dos Tribunais e do Ministério Público.

Por fim, na esfera municipal, refere o artigo 46-A da Lei Orgânica de Guaíba:

Art. 46-A Não será admitido aumento na despesa prevista:

I - nos projetos de iniciativa exclusiva do Prefeito;

II - nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Câmara Municipal. (Redação acrescida pela Emenda à Lei Orgânica nº 2/2017)

O mais importante, portanto, no caso de emendas parlamentares a projetos de iniciativa do Executivo, é que não ocorra o aumento da despesa prevista, uma vez que tal medida é capaz de afetar o erário público por não demonstrar a viabilidade econômico-financeira, interferindo, assim, na independência do Poder Executivo, gestor das contas públicas. Além disso, a jurisprudência pacífica defende que as emendas parlamentares devem guardar o grau de pertinência temática da proposta originária, isto é, não podem veicular matérias diferentes das previstas inicialmente, de modo a não desnaturá-las ou desconfigurá-las. Veja-se o julgado do Supremo Tribunal Federal:

As normas constitucionais de processo legislativo não impossibilitam, em regra, a modificação, por meio de emendas parlamentares, dos projetos de lei enviados pelo chefe do Poder Executivo no exercício de sua iniciativa privativa. Essa atribuição do Poder Legislativo brasileiro esbarra, porém, em duas limitações: a) a impossibilidade de o parlamento veicular matérias diferentes das versadas no projeto de lei, de modo a desfigurá-lo; e b) a impossibilidade de as emendas parlamentares aos projetos de lei de iniciativa do Presidente da República, ressalvado o disposto no § 3º e no § 4º do art. 166, implicarem aumento de despesa pública (inciso I do art. 63 da CF). [ADI 3.114, rel. min. Ayres Britto, j. 24-8-2005, P, DJ de 7-4-2006.] = ADI 2.583, rel. min. Cármen Lúcia, j. 1º-8-2011, P, DJE de 26-8-2011.

No mesmo sentido, a jurisprudência do Tribunal de Justiça Gaúcho:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL N.º 4.620/2016, DO MUNICÍPIO DE URUGUAIANA. PLANO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO. EMENDAS PARLAMENTARES. IMPOSSIBILIDADE DE AUMENTO DE DESPESA EM PROJETO DE INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. 1. A Constituição Estadual, em seu art. 60, inc. II, delimita quais são as matérias cujas leis são de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, sendo tal dispositivo aplicável aos Municípios, por simetria. É inquestionável o cabimento das emendas parlamentares em projetos de lei de iniciativa reservada, porém, tais emendas devem guardar relação com a temática original da proposição e não podem implicar aumento de despesa, o art. 61, inc. I, da CE, também aplicável aos Municípios por simetria. [...] JULGARAM PARCIALMENTE PROCEDENTE O PEDIDO FORMULADO NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70072358336, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Luiz Felipe Brasil Santos, Julgado em 07/08/2017)

AÇÃO DECLARATÓRIA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. MATÉRIA DE INICIATIVA PRIVATIVA DO PODER EXECUTIVO. LIMITES AO PODER DE EMENDA DO PODER LEGISLATIVO. Em matérias de iniciativa privativa ou reservada ao Poder Executivo, o Poder Legislativo tem limites ao seu poder de emenda. Tais limites são a inviabilidade de aumentar despesas e a pertinência temática em relação ao projeto original. Precedentes do STF. Lição doutrinária. No presente caso, a matéria objeto do projeto de lei é de iniciativa privativa do Executivo. E o projeto de lei foi elaborado pelo próprio Executivo, não tendo ocorrido, na hipótese, vício de iniciativa. Contudo, ao longo da tramitação do processo legislativo, o Legislativo municipal emendou o projeto originário, acrescendo 02 artigos e alterando a redação de 01 artigo. Com tais emendas, considerando os seus respectivos teores, o Legislativo transcendeu seu poder de emenda, ao aumentar despesas para a Administração, ao acrescentar no projeto originário disposições que com ele não guardam pertinência temática estrita; e ao determinar a retroação dos efeitos da lei para antes da sua vigência, o que não é viável na hipótese tanto por gerar aumento de despesas, quanto por impor retroação de lei com efeito punitivo. Decreta-se a inconstitucionalidade integral dos artigos 3º e 4º da Lei Municipal n.º 4.439/2016; e a inconstitucionalidade parcial do art. 5º da mesma lei, com redução de texto. JULGARAM PARCIALMENTE PROCEDENTE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70068690429, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Rui Portanova, Julgado em 01/08/2016)

Leia-se, por outro lado, hipótese em que não cabe emenda parlamentar:

ADIN. REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES MUNICIPAIS. ADICIONAIS POR TEMPO DE SERVIÇO. INICIATIVA PRIVATIVA DO EXECUTIVO. É vedado ao Legislativo propor emendas que importem em aumento de despesa nos projetos que versam matérias de iniciativa privativa do Executivo, o que implicaria afronta ao princípio da independência e harmonia entre os Poderes. Ação julgada procedente. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70008897647, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Maria Berenice Dias, Julgado em 29/11/2004)

A emenda protocolada pelo Vereador Juliano Ferreira em momento algum traduz aumento de despesas ao Executivo ou se afasta da temática tratada na proposição. No caso, a emenda propõe o acréscimo do art. 42-A à Lei Municipal nº 1.759/03, criando a prerrogativa de que conselheiros tutelares participem, periodicamente, de cursos de aperfeiçoamento das suas funções, dentro ou fora do território municipal, com vistas à sua formação continuada.

A justificativa apresentada para a revogação se reporta ao fato de que a legislação está em constante modificação, sendo relevante que os conselheiros tutelares estejam atualizados e preparados para as atividades do dia a dia, que envolvem várias áreas do conhecimento, como educação, saúde, assistência social e infância e juventude. Além disso, o parágrafo único do art. 134 do ECA prevê que devem constar, nas leis orçamentárias anuais, os destaques de recursos necessários à formação continuada dos conselheiros tutelares.

De fato, a formação continuada é uma das exigências previstas no Estatuto da Criança e do Adolescente, sendo necessária à atividade do conselheiro tutelar, que estão em frequente contato com conflitos jurídicos envolvendo crianças e adolescentes e devem ser devidamente preparados para a correta atuação, até porque sua conduta, quando absurdamente inadequada, pode ser objeto de controle por órgãos como o Ministério Público. Ademais, a formação continuada confere segurança ao profissional e aprimora o serviço público desempenhado pelo Conselho Tutelar.

Trata-se, na realidade, de diretriz já constante no parágrafo único do art. 134 do Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei nº 8.069/90), que estabelece: “Constará da lei orçamentária municipal e da do Distrito Federal previsão dos recursos necessários ao funcionamento do Conselho Tutelar e à remuneração e formação continuada dos conselheiros tutelares.” Assim, a mera previsão, na legislação local, da necessidade de aperfeiçoamento dos conselheiros tutelares através de cursos dá efetividade à norma do art. 134, parágrafo único, do Estatuto da Criança e do Adolescente.

Por fim, vale destacar que o dispositivo a ser inserido na Lei Municipal nº 1.759, de 19 de maio de 2003, não provoca o aumento da despesa do Poder Executivo, já que, por se tratar de órgão autônomo (art. 131, ECA), em tese não vinculado a qualquer secretaria do governo municipal, o Conselho Tutelar possui recursos próprios, destacados do Executivo, para a sua organização, funcionamento e formação continuada, havendo, inclusive, previsão no ECA de que o Conselho deve assessorar o Executivo na elaboração da proposta orçamentária (art. 136, inciso IX), para que os recursos necessários lhe sejam destinados e garantam a adequada satisfação das suas demandas.

Desse modo, os cursos de aperfeiçoamento e de formação continuada, caso demandem dispêndio de recursos, deverão ser custeados pelo próprio Conselho Tutelar, órgão autônomo para definir as prioridades na alocação de suas verbas. Aliás, caso seja aprovada a presente emenda parlamentar, sugere-se que, na oportunidade de assessoramento ao Executivo para a elaboração da proposta orçamentária na LOA de 2020, o Conselho Tutelar destaque uma parcela dos recursos para o aperfeiçoamento técnico de sua equipe.

Portanto, considerando que há dispositivo no Estatuto da Criança e do Adolescente que impõe, como diretriz de funcionamento do Conselho Tutelar, a formação continuada de sua equipe (art. 134, parágrafo único), bem como diante da não criação imediata de aumento de despesas ao Poder Executivo, entende-se como juridicamente viável a emenda apresentada pelo Vereador Juliano Ferreira.

Conclusão:

Diante do exposto, respeitada a natureza opinativa do parecer jurídico, que não vincula, por si só, a manifestação das comissões permanentes e a convicção dos membros desta Câmara, e assegurada a soberania do Plenário, a Procuradoria opina pela adequação jurídica da emenda parlamentar, bem como pela regular tramitação do PL nº 017/2019, com as emendas do Vereador Alex Medeiros e do Vereador Juliano Ferreira.

É o parecer, salvo melhor juízo.

Guaíba, 23 de maio de 2019.

GUSTAVO DOBLER

Procurador

OAB/RS nº 110.114B