1. Relatório:

O Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei nº 017/2019 à Câmara Municipal, em que busca alterar a Lei Municipal nº 1.759, de 19 de maio de 2003. A proposta foi encaminhada a esta Procuradoria pela Presidência da Câmara para análise nos termos do art. 105 do Regimento Interno. O parecer orientou pela parcial legalidade da proposta, sugerindo modificação mediante emenda. Em seguida, o Vereador Alex Medeiros (PP) protocolou emenda, retornando a proposição a esta Procuradoria, para novo parecer.

2. Parecer:

O Projeto de Lei nº 017/2019 foi apresentado pelo Executivo Municipal, relacionando-se a questões de organização do Conselho Tutelar, de sua iniciativa privativa, em obediência às regras de repartição de iniciativa estabelecidas pelo art. 60, II, “d”, da Constituição Estadual.

Verifica-se da análise da Emenda proposta que esta vem, de fato, corrigir a pretendida norma, especificamente no que diz respeito às reconduções para o cargo de conselheiro tutelar consoante estabeleceu a Lei nº 13.824/2019. A referida lei nacional alterou o  art. 132 da Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990 (Estatuto da Criança e do Adolescente), passando a prever que ao invés do limitador de uma recondução para os conselheiros tutelares, ocorrendo os devidos processos de escolha, não há mais limite máximo para a recondução. Nesse sentido, está correta a alteração proposta.

Para além da referida correção frente a norma nacional, a Emenda propõe ainda a manutenção da exigência atualmente presente no art. 35, II, c), da Lei nº 1.759/2003, o qual exige experiência prévia no trato com crianças e adolescentes. Constata-se que tal exigência é recomendada pelo CONSELHO NACIONAL DOS DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE – CONANDA por meio da Resolução nº 170/2014:

Art. 12 (...)

• 2º Entre os requisitos adicionais para candidatura a membro do Conselho Tutelar a serem exigidos pela legislação local, devem ser consideradas:

I - a experiência na promoção, proteção e defesa dos direitos da criança e do adolescente;

Foi bem exercida, ademais, a iniciativa no que diz respeito ao poder de emenda dos parlamentares. A respeito desse assunto, não é vedada, em regra, a apresentação de emendas parlamentares a projetos de lei de iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo, visto que exercida inicialmente a iniciativa pelo Prefeito. Os limites para o exercício desse poder estão fixados, inicialmente, no artigo 63 da Constituição Federal, norma de reprodução obrigatória, que prevê:

Art. 63. Não será admitido aumento da despesa prevista:

I - nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República, ressalvado o disposto no art. 166, § 3º e § 4º;

II - nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, dos Tribunais Federais e do Ministério Público.

Na Constituição Estadual, a matéria é regulada pelo artigo 61, que estabelece:

Art. 61.  Não será admitido aumento na despesa prevista:

I - nos projetos de iniciativa privativa do Governador, ressalvado o disposto no art. 152;

II - nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Assembléia Legislativa, dos Tribunais e do Ministério Público.

Por fim, na esfera municipal, refere o artigo 46-A da Lei Orgânica de Guaíba:

Art. 46-A Não será admitido aumento na despesa prevista:

I - nos projetos de iniciativa exclusiva do Prefeito;

II - nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Câmara Municipal. (Redação acrescida pela Emenda à Lei Orgânica nº 2/2017)

A jurisprudência pacífica do E. Supremo Tribunal Federal assentou, nos termos do disposto no art. 63 da CF/88, que caracteriza inconstitucionalidade formal emenda parlamentar a projeto de iniciativa do Prefeito que aumenta a despesa prevista:

Inconstitucionalidade formal caracterizada. Emenda parlamentar a projeto de iniciativa exclusiva do chefe do Executivo que resulta em aumento de despesa afronta o art. 63, I, c/c o 61, § 1º, II, c, da CF. [ADI 2.791, rel. min. Gilmar Mendes, j. 16-8-2006, P, DJ de 24-11-2006.] = ADI 4.009, rel. min. Eros Grau, j. 4-2-2009, P, DJE de 29-5-2009

ADIN. REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES MUNICIPAIS. ADICIONAIS POR TEMPO DE SERVIÇO. INICIATIVA PRIVATIVA DO EXECUTIVO. É vedado ao Legislativo propor emendas que importem em aumento de despesa nos projetos que versam matérias de iniciativa privativa do Executivo, o que implicaria afronta ao princípio da independência e harmonia entre os Poderes. Ação julgada procedente. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70008897647, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Maria Berenice Dias, Julgado em 29/11/2004)

Além disso, a jurisprudência pacífica defende que as emendas parlamentares devem guardar o grau de pertinência temática da proposta originária, isto é, não podem veicular matérias diferentes das previstas inicialmente, de modo a não desnaturá-las ou desconfigurá-las. Veja-se o julgado do Supremo Tribunal Federal:

A atuação dos integrantes da assembleia legislativa dos Estados-membros acha-se submetida, no processo de formação das leis, à limitação imposta pelo art. 63 da Constituição, que veda – ressalvadas as proposições de natureza orçamentária – o oferecimento de emendas parlamentares de que resulte o aumento da despesa prevista nos projetos sujeitos ao exclusivo poder de iniciativa do governador do Estado ou referentes à organização administrativa dos Poderes Legislativo e Judiciário locais, bem assim do Ministério Público estadual. O exercício do poder de emenda, pelos membros do Parlamento, qualifica-se como prerrogativa inerente à função legislativa do Estado. O poder de emendar – que não constitui derivação do poder de iniciar o processo de formação das leis – qualifica-se como prerrogativa deferida aos parlamentares, que se sujeitam, no entanto, quanto ao seu exercício, às restrições impostas, em numerus clausus, pela CF. A CF de 1988, prestigiando o exercício da função parlamentar, afastou muitas das restrições que incidiam, especificamente, no regime constitucional anterior, sobre o poder de emenda reconhecido aos membros do Legislativo. O legislador constituinte, ao assim proceder, certamente pretendeu repudiar a concepção regalista de Estado (RTJ 32/143 – RTJ 33/107 – RTJ 34/6 – RTJ 40/348), que suprimiria, caso ainda prevalecesse, o poder de emenda dos membros do Legislativo. Revela-se plenamente legítimo, desse modo, o exercício do poder de emenda pelos parlamentares, mesmo quando se tratar de projetos de lei sujeitos à reserva de iniciativa de outros órgãos e Poderes do Estado, incidindo, no entanto, sobre essa prerrogativa parlamentar – que é inerente à atividade legislativa –, as restrições decorrentes do próprio texto constitucional (CF, art. 63, I e II), bem assim aquela fundada na exigência de que as emendas de iniciativa parlamentar sempre guardem relação de pertinência ("afinidade lógica") com o objeto da proposição legislativa. [ADI 2.681 MC, rel. min. Celso de Mello, j. 11-9-2002, P, DJE de 25-10-2013.]

Diante desse contexto, está correta sob o ponto de vista do ordenamento constitucional e das regras de matriz infraconstitucional a Emenda proposta pelo Ver. Alex Medeiros (PP), indo inclusive ao encontro do que determina a legislação nacional quanto à recondução dos conselheiros e ao que recomenda o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente quanto às exigências para a candidatura.

Conclusão:

Diante dos fundamentos expostos, respeitada a natureza opinativa do parecer jurídico, a Procuradoria opina pela constitucionalidade e legalidade da emenda apresentada pelo Vereador Alex Medeiros (PP), estando apta a ser apreciada pelas Comissões temáticas e pelo Plenário.

É o parecer.

Guaíba, 20 de maio de 2019.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador Geral

OAB/RS 107.136