1. Relatório:

O Poder Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei nº 019/2019 à Câmara Municipal, o qual “Altera a Lei Municipal n.º 3.754/2019, cria e extingue cargos e dá outras providências”. A proposta foi encaminhada à Procuradoria pela Presidência para análise nos termos do artigo 105 do Regimento Interno.

2. Parecer:

Quanto à competência, não há qualquer óbice à proposta. Conforme dispõe o artigo 30, I, da Constituição Federal de 1988, “Compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local.” Do mesmo modo, o art. 6º, I, da Lei Orgânica Municipal refere que “Ao Município compete prover a tudo quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao bem estar de sua população, cabendo-lhe privativamente dentre outras, as seguintes atribuições: legislar sobre assunto de interesse local.”

Verifica-se estar adequada a iniciativa para a deflagração do processo legislativo, uma vez que o projeto de lei apresentado trata de alteração da organização do quadro de servidores em comissão do Poder Executivo Municipal, o que compete ao Prefeito Municipal, nos termos da alínea “a” do inciso II do §1o do art. 61 da Constituição Federal, reproduzido por simetria, por ser norma de reprodução obrigatória, pelo artigo 119, inc. I, da Lei Orgânica Municipal:

Art. 119 É competência exclusiva do Prefeito a iniciativa dos projetos de lei que disponham sobre:

I - criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

II - organização administrativa, matéria orçamentária e serviços públicos;

III - servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

IV - criação e extinção de Secretarias e órgãos da administração pública. (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica nº 2/2017)

A respeito do aspecto material da proposição, busca-se a criação e extinção de cargos em comissão e de funções gratificadas, através de uma alteração do quadro administrativo no âmbito do Poder Executivo do Município de Guaíba, tratando-se de cargos de livre nomeação e exoneração, conforme prevê o art. 37, inc. II, da CF/88 e o art. 32, caput da Constituição Estadual.

A Justificativa ao projeto traz informações básicas que permitem compreender as disposições normativas da proposição, informando ainda que o aumento no número de cargos em comissão e funções gratificadas no âmbito do Poder Executivo será igual ao número de extinções, porém, alega a desnecessidade de demonstração do impacto orçamentário e financeiro, diferentemente do que preceitua o ordenamento jurídico nacional.  

Em respeito aos ditames constitucionais referentes à administração pública, faz-se necessário que as atribuições estejam de acordo com o trinômio direção, chefia e assessoramento, estabelecido pela norma constante do art. 37, II a V, da Constituição Federal e os artigos 20, §º 4º e 32, caput da CERS.

A princípio e de modo geral, considera-se que os cargos em comissão e funções gratificadas criados possuem correspondência com a estrutura administrativa do Poder Executivo Municipal[1], ainda em relação ao proposto pelo Projeto de Lei Nº 005/2019.

No que diz respeito, especificamente, às funções de Assessoria, necessário que estejam afastadas atribuições de cunho técnico burocrático, de caráter contínuo, tendo em vista que estas devem ser realizadas por cargo de provimento efetivo, conforme o disposto no art. 37, II da CF e art. 20, § 4º da CERS.

Na hipótese dos cargos de Direção, Chefia e Assessoramento que desrespeitarem tais orientações, poderão ser objetos de ação direta de inconstitucionalidade pelo Ministério Público, bem como de apontamentos pelo Tribunal de Contas do Estado. Cabe ainda ao Poder Legislativo através das Comissões Permanentes e do Plenário a análise do mérito das alterações quanto ao ora explicitado, antes de opinar pela viabilidade e aprovação do projeto.

Desse modo, a organização do quadro de cargos públicos é matéria de conveniência e oportunidade do Poder Executivo Municipal, nos termos do art. 52, inc. XI, e 119, inciso I, da Lei Orgânica Municipal, competindo ao soberano Plenário, no presente caso, decidir pela aprovação da criação dos cargos em questão.

Além do atendimento da competência e da iniciativa, o projeto para a criação de cargos públicos deve demonstrar o cumprimento de requisitos de natureza orçamentária, previstos no artigo 169, § 1º, da CF/88.

Prevê o artigo 169, caput e § 1º, da CF/88:

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

• 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Com efeito, verifica-se que o art. 30 da LDO previu em seu inciso V a criação de cargos e funções, conforme necessidade e possibilidades, em atendimento ao referido artigo 169, § 1º da CF/88.

Embora o projeto não acarrete aumento de despesa, verificou-se na proposição a ausência da devida demonstração da prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal, que se dá através da apresentação de impacto orçamentário-financeiro, conforme preceituam a doutrina e a jurisprudência.

Recomenda-se, ademais, que o Poder Executivo Municipal demonstre no devido impacto orçamentário e financeiro que estão sendo observados os limites do Total da Despesa Líquida com Pessoal, já que da análise do Demonstrativo dos Limites – RGF do Poder Executivo Municipal no 3º Quadrimestre do exercício de 2018 (em 09/05/2019), constata-se que o Total da Despesa Líquida com Pessoal nos 12 últimos meses foi de 51,16% da Receita Corrente Líquida, ultrapassando o limite para a emissão de alerta, porém não atingindo o limite prudencial no art. 22, para. único da LRF (51,3%). Ainda que não atingido o limite prudencial previsto no art. 22, para. único da LRF (51,3%), esse limite está muito próximo de ser atingido, sendo que ocorrendo esta hipótese, terão de ser tomadas medidas em atendimento à Lei de Responsabilidade Fiscal, além do impedimento de criação de cargos, empregos e funções, prover cargos públicos, contratação de hora extra, concessão de vantagens, dentre outras.

A título de alerta, cabe salientar que as limitações para o órgão ou poder que se encontre acima do limite prudencial de despesas com o pessoal impossibilitam a efetivação de quaisquer espécies de contratações, salvo as exceções previstas em Lei.

[1] Ver, p. ex., o Processo CONTAS DE GESTÃO Número 001271-02.00/13-0 Exercício 2013 Anexos 000000-00.00/00-0 Data 08/10/2015 Publicação 23/10/2015 Boletim 1452/2015 Órgão Julg. SEGUNDA CÂMARA Relator CONS. ALEXANDRE MARIOTTI Gabinete ESTILAC XAVIER Origem EXECUTIVO MUNICIPAL DE COLINAS

Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Lei nº 019/2019, de autoria do Poder Executivo Municipal, desde que observadas as recomendações constantes deste parecer quanto à devida demonstração da prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal, dentre outros requisitos de natureza orçamentária e financeira exigidos pelo ordenamento jurídico pátrio.

Guaíba, 09 de maio de 2019.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador Geral

OAB/RS nº 107.136