1. Relatório:

O Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei nº 037/2018 à Câmara Municipal, que altera o art. 3º da Lei Municipal nº 1.523, de 24 de março de 2000, que define atividades insalubres e perigosas para efeito de percepção do adicional correspondente. A proposta foi encaminhada à Procuradoria pela Presidência para análise nos termos do artigo 105 do Regimento Interno. O parecer jurídico orientou pela legalidade da proposição, desde que fosse juntada a estimativa do impacto orçamentário-financeiro prevista na Lei de Responsabilidade Fiscal (fls. 08-12). Após a retirada do projeto da sessão extraordinária de 14 de dezembro de 2018 (fl. 122), foi apresentado substitutivo, em 11 de abril de 2019, que retornou a esta Procuradoria Jurídica, pela Presidência, para a emissão de novo parecer jurídico, na forma do art. 105 do Regimento Interno da Câmara.

2. Parecer:

2.1 Da competência e da iniciativa do processo legislativo

De fato, a norma insculpida no art. 105 do Regimento Interno da Câmara Municipal de Guaíba prevê que cabe ao Presidente do Legislativo a prerrogativa de devolver ao autor as proposições manifestadamente inconstitucionais (art. 105, II), alheias à competência da Câmara (art. 105, I) ou ainda aquelas de caráter pessoal (art. 105, III). O mesmo controle já é exercido no âmbito da Câmara dos Deputados, com base em seu Regimento Interno (art. 137, § 1º), e no Regimento Interno do Senado Federal (art. 48, XI), e foi replicado em diversos outros regimentos internos de outros parlamentos brasileiros.

A doutrina trata do sentido da norma jurídica inscrita no art. 105 do Regimento Interno caracterizando-o como um controle de constitucionalidade político ou preventivo, sendo tal controle exercido dentro do Parlamento, através de exame superficial pela Presidência da Mesa Diretora, com natureza preventiva e interna, antes que a proposição possa percorrer o trâmite legislativo. Via de regra, a devolução se perfaz por despacho fundamentado da Presidência, indicando o artigo constitucional violado, podendo o autor recorrer da decisão ao Plenário (art. 105, parágrafo único).

Quanto à competência, não há qualquer óbice à proposta. Conforme dispõe o artigo 30, I, da Constituição Federal de 1988, “Compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local.” Do mesmo modo, o art. 6º, I, da Lei Orgânica Municipal refere que “Ao Município compete prover a tudo quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao bem estar de sua população, cabendo-lhe privativamente dentre outras, as seguintes atribuições: legislar sobre assunto de interesse local.”

Verifica-se estar adequada a iniciativa para a deflagração do processo legislativo, uma vez que o projeto de lei apresentado trata dos servidores públicos municipais do Poder Executivo, notadamente acerca da concessão, ou não, de adicionais de insalubridade e de periculosidade, bem como gratificação por risco de morte, previstas no Estatuto do Servidor Público do Município de Guaíba (Lei Municipal nº 2.586/10). Tal hipótese faz incidir a reserva de iniciativa prevista no art. 60, inciso II, “b”, da Constituição Estadual e no art. 119, inciso III, da Lei Orgânica Municipal de Guaíba:

Art. 60. São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que:

I - fixem ou modifiquem os efetivos da Brigada Militar e do Corpo de Bombeiros Militar; (Redação dada pela Emenda Constitucional n.º 67, de 17/06/14)

II - disponham sobre:

a) criação e aumento da remuneração de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta ou autárquica;

b) servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, e reforma ou transferência de militares para a inatividade;

c) organização da Defensoria Pública do Estado;

d) criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da administração pública.

Art. 119 É competência exclusiva do Prefeito a iniciativa dos projetos de lei que disponham sobre:

I - criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

II - organização administrativa, matéria orçamentária e serviços públicos;

III - servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

IV - criação e extinção de Secretarias e órgãos da administração pública. (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica nº 2/2017)

Portanto, a competência e a iniciativa estão adequadas. A respeito da justificativa do substitutivo, o Prefeito expõe que foi necessário para ajustar algumas categorias que anteriormente não constavam no anexo do projeto de lei apresentado. Para tanto, além de acrescer disposição (art. 2º) no sentido de extinguir 26 cargos de Operário, como forma de compensação da despesa criada, o Executivo apresentou impacto orçamentário-financeiro (fls. 125-127) e laudos periciais complementares (fls. 128-161). Da leitura dos laudos complementares, extrai-se a conclusão de que, em relação aos cargos de Médico, Enfermeiro, Técnico em Enfermagem e Farmacêutico, houve alteração do enquadramento, o qual deixou de ser insalubridade no grau médio e passou a ser no grau máximo (fl. 160).

Em relação aos pressupostos necessários à concretização do direito à percepção de adicional de insalubridade, de periculosidade ou de gratificação por risco de morte, é válido reproduzir trechos de parecer jurídico já elaborado anteriormente por esta Procuradoria, quando da análise da situação no Poder Legislativo:

A Constituição Federal de 1988 previa, antes do advento da Emenda Constitucional (EC) nº 19/98, a concessão do adicional de insalubridade aos servidores públicos, no revogado art. 39, § 2º. A EC nº 19/98, contudo, ao disciplinar os direitos sociais dos servidores públicos, no art. 39, § 3º, deixou de inserir no dispositivo os adicionais sobre a remuneração, e incumbiu à União, aos Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal a regulamentação desse direito.

Dessa forma, o que se tem observado é que os Tribunais Brasileiros têm elencado dois requisitos fundamentais, e cumulativos, para a concessão do adicional de insalubridade aos servidores públicos: a previsão legislativa que autorize o pagamento e o laudo pericial que comprove o exercício da atividade como insalubre. Tribunais de todo o país, de forma maciça, têm negado o pagamento do adicional de insalubridade ao servidor público municipal quando ausente norma regulamentadora:

[...]

Esse posicionamento, segundo a jurisprudência, está lastreado no princípio da legalidade, previsto no caput do art. 37, da Constituição da República, o qual vincula o administrador a praticar somente os atos autorizados pela lei. Assim, ainda que seja realizado laudo pericial comprovando que o servidor esteja trabalhando em atividade insalubre, ele não terá direito ao recebimento do adicional de insalubridade se lei municipal não disciplinar a matéria, pois inviável a concessão de aumento ou vantagem a servidor público sem amparo em lei anterior.

Assim, como referido no parecer jurídico acima destacado, dois são os requisitos para a legalidade do pagamento de adicionais aos servidores públicos: (i) previsão legislativa que autorize o pagamento, mediante lei em sentido estrito; (ii) laudo pericial atualizado que confirme a existência e o grau das condições especiais de trabalho. Nesse sentido, vejam-se os precedentes dos Tribunais de Justiça:

APELAÇÃO CÍVEL. SINDICATO DOS SERVIDORES DO MUNICÍPIO DE UBIRETAMA. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE E DE PERICULOSIDADE. LEI MUNICIPAL N. 110/98 QUE PREVÊ A NECESSIDADE DE REGULAMENTAÇÃO (PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 86). LAUDO PERICIAL QUE CONCLUIU PELA INSALUBRIDADE DA ATIVIDADE. INSUFICIÊNCIA PARA O DEFERIMENTO DA GRATIFICAÇÃO. O administrador público está adstrito ao princípio da legalidade. O Município tem competência para legislar sobre assuntos locais, fulcro na Constituição Federal, art. 30, inciso I.  Na hipótese, porque não regulamentado o art. 86 da Lei municipal n. 110/1998 (Regime Jurídico Único dos Servidores Municipais), que instituiu a percepção do adicional de insalubridade, não se reconhece o pagamento respectivo. Jurisprudência da Corte. A existência de laudo pericial afirmando a presença de agentes insalutíferos, bem como de periculosidade na atividade empreendida por parte dos autores, não supre a falta de norma regulamentadora. A concessão do adicional de insalubridade segue as normas estabelecidas pela legislação municipal, não sendo aplicável a legislação celetista nas relações estatutárias” (Apelação Cível Nº 70029184082, Terceira Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Matilde Chabar Maia, Julgado em 20/08/2009)

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE COBRANÇA DE ADICIONAL DE INSALUBRIDADE – SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS – AUSÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO EXIGIDA NA LEI MUNICIPAL – RECURSO DESPROVIDO. 1. Para a incidência de adicional de insalubridade nas atividades exercidas pelo servidor público, é necessária a existência de previsão de lei municipal que regulamente as atividades insalubres e as alíquotas a serem aplicadas. 2. A falta de lei regulamentando o pagamento de adicional de insalubridade inviabiliza a administração pública de fazê-lo, sob pena de ofensa ao princípio da legalidade contido no art. 37 da Carta Magna. (TJ-MS - APL: 08018709620138120029 MS 0801870-96.2013.8.12.0029, Relator: Des. Fernando Mauro Moreira Marinho, Data de Julgamento: 15/06/2015, 3ª Câmara Cível, Data de Publicação: 24/06/2015) (CAMPO GRANDE: 2013: 1)

REEXAME NECESSÁRIO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. SERVIDORA PÚBLICA MUNICIPAL. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. EXIGÊNCIA DE LEI MUNICIPAL. EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 19/98. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. A Emenda Constitucional nº 19/98 condiciona o pagamento de adicional de insalubridade a servidores públicos à existência de legislação municipal. Inexistindo previsão legal no Município de Manhuaçu quanto ao adicional de insalubridade para os servidores do SAMAL, não há como se reconhecer o direito do contratado à percepção do referido benefício. (TJ-MG - AC: 10394100083523001 MG, Relator: Armando Freire, Data de Julgamento: 18/06/2013, Câmaras Cíveis / 1ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 25/06/2013) (BELO HORIZONTE: 2013: 1)

Desse modo, o Executivo Municipal age acertadamente ao firmar regramento através de lei em sentido estrito e ao atualizar o laudo pericial que embasa o enquadramento das atividades insalubres, perigosas ou com risco de morte, ante as exigências consagradas pela jurisprudência dos Tribunais de Justiça.

2.2 Do cumprimento das exigências orçamentário-financeiras

Além do atendimento da competência e da iniciativa, o projeto que verse sobre a concessão de vantagens aos servidores públicos deve demonstrar o cumprimento de requisitos de ordem orçamentária, previstos no artigo 169, § 1º, da CF/88, e na Lei Complementar Federal nº 101/00 – Lei de Responsabilidade Fiscal.

Prevê o artigo 169, caput e § 1º, da CF/88:

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Na Lei de Responsabilidade Fiscal, preceituam os arts. 15, 16, inc. I e II, e 17:

Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;

II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

§ 1º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.

§ 2º Para efeito do atendimento do § 1º, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1º do art. 4º, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.

§ 3º Para efeito do § 2º, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 4º A comprovação referida no § 2º, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.

§ 5º A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2º, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.

§ 6º O disposto no § 1º não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.

§ 7º Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado.

Em relação à prévia dotação orçamentária, a estimativa de impacto orçamentário e financeiro comprova que há recursos suficientes para o atendimento da despesa (01 – Recurso Livre). Quanto à autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentárias, o item 2 da estimativa aponta a existência de previsão, o que se comprova da leitura da Lei Municipal nº 3.725/18, especificamente do art. 30, inciso I.

Quanto aos requisitos da Lei de Responsabilidade Fiscal, verifica-se que o Executivo apresentou impacto orçamentário-financeiro com a demonstração da origem dos recursos para o seu custeio (01 – Recurso Livre), projetando o impacto para o exercício seguinte e para os dois próximos. O documento também aponta a compatibilidade com as metas de resultados fiscais e adequação com a LDO, LOA e PPA. Ainda, foram apresentadas as premissas e a metodologia de cálculo utilizadas, conforme determina o § 4º do art. 17 da LRF.

No sentido da necessidade de demonstração das premissas e da metodologia de cálculo utilizada, veja-se o acórdão nº 883/2005 do TCU:

Quando houver criação, expansão, aperfeiçoamento de ações governamentais (estaduais ou municipais) que resultem no aumento de despesa, estas só podem ser instituídas se atendidos os seguintes requisitos:

[...]

4) parâmetros (premissas) e metodologia de cálculo utilizada para estimativas de gastos com cada criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental. Este documento deve ser claro, motivado e explicativo, de modo a evidenciar de forma realista as previsões de custo e seja confiável, ficando sujeito à avaliação dos resultados pelo controle interno e externo. Esses elementos devem acompanhar a proposta de criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação de governo quando for necessária a aprovação legislativa. As regras se aplicam a todos os poderes e órgãos constitucionais. Sem o atendimento a essas exigências sequer poderá ser iniciado o processo licitatório (§ 4º do art. 16) para contratação de obras, serviços e fornecimentos relacionados ao implemento da ação governamental.

Da análise da Certidão nº 3624/2019 – Lei Complementar nº 101/2000, extraída do Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul, em relação ao Poder Executivo Municipal, constata-se que o total da despesa com pessoal em 2018 foi de R$ 103.473.511,97, correspondendo a 51,16% da receita corrente líquida, o que ultrapassa o limite para a emissão de alerta (art. 59, § 1º, inciso II, LRF), porém não atingindo o limite prudencial do art. 22, parágrafo único, da LRF (51,30%). Tomando em consideração o último limite apurado pelo Tribunal de Contas Estadual, tem-se que está muito próximo de ser atingido o limite prudencial, sendo que, ocorrendo essa hipótese, deverão ser tomadas medidas em atendimento à LRF, além do impedimento de criação de cargos, empregos e funções em geral, provimento de cargos, contratação de hora extra, concessão de vantagens, dentre outras restrições.

A Procuradoria Jurídica fez questionamento ao órgão de assessoramento técnico contratado, especificamente do setor contábil, para fins de análise do impacto orçamentário-financeiro apresentado. Foram feitos dois questionamentos: (i) o percentual da despesa com pessoal projetada para o final do exercício é de 51,79% (atingiria o limite prudencial?); (ii) a revisão anual dos vencimentos ocorrida em março/2019 prejudica a projeção apresentada, uma vez que o documento refere terem sido utilizados os valores do mês de fevereiro? Em resposta, argumentou o IGAM:

Em relação ao seu primeiro questionamento (i) cabe salientar que esse percentual indica (sinaliza) que o limite prudencial (51,30%) será atingido no final do exercício de 2019. Todavia, as vedações impostas pelo parágrafo único do art. 22 da LRF somente serão aplicadas quando o fato efetivamente ocorrer, e não agora na projeção.

Veja que nesse momento é somente um alerta ao gestor emitido pelo demonstrativo em relação a proposta que foi encaminhada ao Legislativo, pois a tendência, em tese, é ocorrer um desequilíbrio das contas públicas com as novas despesas pretendidas.

Já quanto o segundo questionamento (ii) há de se observar que qualquer alteração de valores, como, por exemplo: revisão geral deveria ser considerada na apuração dos valores para fins de evitar a geração de desequilíbrio das contas públicas.

Assim, mesmo existindo uma margem de sobra de recursos financeiros de R$ 15.307.109,85 para realizar as despesas de caráter continuado, junto ao recurso livre, seria importante a comprovação que esta esteja absorvendo as situações criadas (revisão geral) em março, pois a elaboração do impacto está datada de 09/04/2019.

Portanto, será necessário solicitar mais informações ao Executivo sobre o caso questionado, a fim de verificar se dentro das projeções do impacto financeiro foram ou não foram consideradas as variáveis questionadas. Mesmo que essa informação não prejudique o cálculo apresentado devido a existência de margem para sua execução.

Como se vê, segundo o IGAM, o fato de o Executivo não ter atingido, ainda, o limite prudencial por pequena margem não implica vedação da criação desta despesa, já que “as vedações impostas pelo parágrafo único do art. 22 da LRF somente serão aplicadas quando o fato efetivamente ocorrer, e não agora na projeção.” Entretanto, em relação ao segundo questionamento, o IGAM referiu que a utilização dos vencimentos básicos anteriormente à revisão anual pode ter comprometido a correção dos limites apurados no impacto orçamentário-financeiro, cabendo à Comissão de Finanças e Orçamento solicitar esclarecimentos ao Executivo sobre o ponto em questão, “a fim de verificar se dentro das projeções foram consideradas as variáveis questionadas.”

Por conseguinte, em que pese o impacto orçamentário-financeiro ter atendido, em termos gerais, as demandas, condições e premissas básicas do art. 17 da LRF, é salutar a verificação apurada se, nas projeções apontadas, foi ou não considerado o fato de ter ocorrido revisão geral anual em março/19, que alterou o vencimento básico dos cargos públicos e, em virtude disso, ampliou as despesas com pessoal nesse exercício. Para tanto, é atribuição das comissões permanentes certificarem-se de tal questão, emitindo parecer fundamentado, podendo, para tanto, solicitar o auxílio de servidor técnico da área, tal como faculta o art. 42 do Regimento Interno da Câmara de Vereadores.

Conclusão:

Diante do exposto, respeitada a natureza opinativa do parecer jurídico, que não vincula, por si só, a manifestação das comissões permanentes e a convicção dos membros desta Câmara, e assegurada a soberania do Plenário, a Procuradoria opina pela regularidade da proposição tão somente no aspecto jurídico-legal, isto é, de que estão cumpridos os requisitos para a concretização do direito ao pagamento dos adicionais (previsão em lei formal e conclusão de laudo pericial atualizado prevendo o enquadramento das atividades). Porém, a total legalidade e adequação do projeto de lei necessita de avaliação apurada das comissões permanentes, no sentido de constatarem se, em virtude da revisão geral anual de março de 2019, ocorreu alteração do limite de despesa com pessoal para além de 51,30% (limite prudencial do art. 22, parágrafo único, da LRF), devendo ser solicitadas informações ao Executivo, tal como registrou o IGAM na orientação técnica nº 17.228/2019. Por fim, vale registrar que as comissões podem solicitar o apoio de servidor da área contábil para a análise dos pontos do impacto orçamentário-financeiro, com fulcro no art. 42 do Regimento Interno da Câmara, auxiliando-as na emissão de parecer.

É o parecer, salvo melhor juízo.

Guaíba, 23 de abril de 2019.

GUSTAVO DOBLER

Procurador

OAB/RS nº 110.114B