1. Relatório:

 O Vereador Florindo Motorista apresentou o Projeto de Lei nº 026/2019 à Câmara Municipal, que “Dispõe sobre a fixação em braile das informações contidas nas gôndolas de padarias, supermercados, estabelecimentos comerciais e similares no Município de Guaíba para atendimento aos portadores de deficiência Visual e dá outras providencias”. O projeto foi remetido a esta Procuradoria, para parecer jurídico.

2. Parecer:

1. Da competência legislativa suplementar do Município

A forma federativa de Estado adotada pelo Brasil na CF/88 implica, entre outras consequências, a distribuição de competências materiais e legislativas a todos os entes que a compõem, de acordo com o critério da predominância do interesse: as matérias de interesse geral devem ser atribuídas à União; as de interesse regional devem ser entregues aos Estados e ao DF; as de interesse local, por fim, aos Municípios. “O que define e caracteriza o “interesse local”, inscrito como dogma constitucional, é a predominância do interesse do Município sobre o do Estado ou da União.

No que concerne às competências legislativas, a CF/88 as divide em: a) privativa (artigo 22): atende ao interesse nacional, atribuída apenas à União, com possibilidade de outorga aos Estados para legislar sobre pontos específicos, desde que por lei complementar; b) concorrente (artigo 24, caput): atende ao interesse regional, atribuída à União, para legislar sobre normas gerais, e aos Estados e ao DF, para legislar sobre normas específicas; c) exclusiva (artigo 30, I): atende ao interesse local, atribuída aos Municípios; d) suplementar (artigo 24, § 2º, e artigo 30, II): garante aos Estados suplementar a legislação federal, no que couber, bem como aos Municípios fazer o mesmo em relação às leis federais e estaduais; e) remanescente estadual (artigo 25, § 1º): aos Estados são atribuídas as competências que não sejam vedadas pela Constituição; f) remanescente distrital (artigo 32, § 1º): ao DF são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e aos Municípios.

Em relação à matéria, a CF/88, de fato, estabelece a competência concorrente para a União legislar sobre normas gerais (artigo 24, § 1º) e para os Estados e o Distrito Federal suplementá-las (artigo 24, § 2º). Ocorre que o artigo 30, inciso II, da CF/88 é claro ao garantir aos Municípios a competência para suplementar as normas federais e estaduais, no que couber. A interpretação adequada das regras constitucionais de distribuição de competências legislativas é a que garante ampla outorga de poderes aos Municípios, que só não podem criar normas que esbarrem na competência privativa do artigo 22 da CF, atribuída rigorosamente à União, nada impedindo, por outro lado, que legislem com base na competência suplementar para atender ao seu interesse local.

A propósito, cabe apresentar a lição doutrinária de Hely Lopes Meireles quanto à competência suplementar dos Municípios para legislar sobre consumo e integração social das pessoas portadoras de deficiência, que também consta no artigo 24 da CF/88:

“A Autonomia não é poder originário. É prerrogativa política concedida e limitada pela Constituição Federal. Tanto os Estados-membros como os Municípios têm a sua autonomia garantida constitucionalmente, não como um poder de autogoverno decorrente da Soberania Nacional, mas como um direito Publico subjetivo de organizar o seu governo e prover a sua Administração, nos limites que a Lei Maior lhes traça. No regime constitucional vigente, não nos parece que a autonomia municipal seja delegação do Estado-membro ao Município para prover a sua Administração. É mais que delegação; é faculdade política, reconhecida na própria Constituição da República. Há, pois, um minimum de autonomia constitucional assegurado ao Município, e para cuja utilização não depende a Comuna de qualquer delegação do Estado-membro.”

Considerando, portanto, a competência do Município para legislar sobre consumo e integração social das pessoas portadoras de deficiência, constantes no artigo 24 da CF –, vislumbra-se a competência suplementar para legislar sobre a presente matéria, desde que existente norma geral dispondo sobre os direitos da pessoa com deficiência. Nesse sentido, a lição da jurisprudência:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI 10.432/12 DO MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE - PROIBIÇÃO DE VENDA DE CIGARROS AVULSOS - MATÉRIA DE INTERESSE LOCAL - COMPETÊNCIA LEGISLATIVA SUPLEMENTAR DO MUNICÍPIO - IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. - Embora a competência para legislar sobre produção e consumo seja concorrente entre a União e os Estados, assegura-se ao Município competência para suplementar a legislação federal e estadual no que couber e legislar sobre assuntos de interesse local, nos termos do artigo 30, da CF e artigos 10 e 169, da Constituição Estadual. - Inexiste inconstitucionalidade na Lei 10.432/12, do Município de Belo Horizonte, ao dispor sobre a proibição da venda de cigarros avulsos, por se tratar de questão afeta a direito do consumidor, de nítido interesse local, e por não haver conflito com a legislação federal. - Improcedência da representação. V.V. (TJ-MG - Ação Direta Inconst: 10000120699962000 MG, Relator: Heloisa Combat, Data de Julgamento: 10/04/2013, Órgão Especial / ÓRGÃO ESPECIAL, Data de Publicação: 17/05/2013).

DIREITO CONSTITUCIONAL. REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 5.555/13 DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA SUPLEMENTAR MUNICIPAL. ALCANCE. ART. 358, II, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. INOCORRÊNCIA DE AGRESSÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. CONSTITUCIONALIDADE DO ATO LEGISLATIVO. Representação por inconstitucionalidade da Lei 5.555, de 14.3.13, do Município do Rio de Janeiro, que obriga a exposição de cartaz de advertência sobre acidentes pelos estabelecimentos que comercializarem álcool líquido. 1. Decorre da competência legislativa municipal suplementar (CRFB, art. 30, II, e CERJ, art. 358, II) Município editar lei que suplemente, no que couber, atos legislativos da competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal, logo, daquela e do Estado do Rio de Janeiro, sobre responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico e sobre previdência social, proteção e defesa da saúde (incisos VIII e XII dos arts. 24 e 74, respectivamente das Constituições da República e fluminense); precedentes do STF. 2. Basta interesse também local, não uma especificidade municipal, para que Município possa exercer competência legislativa suplementar; o descabimento só se configura quando a lei municipal dispõe mais do que a ordem normativa a ser por ela suplementada ou quando a lei do Município entra em conflito com o ordenamento constitucional e/ou infraconstitucional federal e/ou estadual. [...] 6. Representação que se julga improcedente. (TJ-RJ - ADI: 00527701420138190000 RJ 0052770-14.2013.8.19.0000, Relator: DES. FERNANDO FOCH DE LEMOS ARIGONY DA SILVA, Data de Julgamento: 05/05/2014, OE - SECRETARIA DO TRIBUNAL PLENO E ORGAO ESPECIAL, Data de Publicação: 10/06/2014 11:07).

Portanto, verifica-se que o Município dispõe de competência para legislar sobre a matéria posta no Projeto de Lei nº 026/2019, porque se trata de suplementação, em âmbito local, das normas estabelecidas no Estatuto da Pessoa com Deficiência (Lei Federal nº 13.146/15) e no Código de Defesa do Consumidor (Lei Federal nº 8.078/90).

O Estatuto da Pessoa com Deficiência (Lei Federal nº 13.146/15) estabelece que é dever do Estado, da sociedade e da família assegurar à pessoa com deficiência, com prioridade, a efetivação de seus direitos, inclusive aqueles relativos à informação e à comunicação (art. 8º); assegurando, ainda, o direito ao atendimento prioritário, sobretudo com a finalidade de acesso a informações e disponibilização de recursos de comunicação acessíveis (art. 9º, V).

De fato, no que concerne à proteção e integração social das pessoas com deficiência, a Constituição Federal determina que podem legislar concorrentemente sobre o assunto a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, para suplementar a legislação federal e estadual, dentro dos limites do predominante interesse local (art. 24, XIV c/c art. 30, I e II). O art. 2º da Lei Federal n° 7 853/89, por seu turno, prevê tocar ao Poder Público e seus órgãos assegurar às pessoas com deficiência o pleno exercício de seus direitos, inclusive dos direitos à educação, à saúde, ao trabalho, ao lazer, à previdência social, ao amparo à infância e à maternidade, e de outros que decorrentes da Constituição e das leis, propiciem seu bem-estar pessoal social e econômico.

O IGAM sugeriu, ademais, na orientação técnica nº 13.689/2019, a fixação de multas pelo descumprimento de obrigações legais decorrentes da matéria proposta, para que tais normas se revistam de coercibilidade.

Inicialmente, cabe referir que o próprio IGAM, em consultorias prestadas, vem recomendando que, em projetos de lei cujo objeto seja a obrigação de afixar avisos em estabelecimentos comerciais, é viável e, sobretudo, recomendável a cominação de penalidades para que a proposta, caso aprovada, não seja inócua. Em diversos outros projetos de lei que tramitaram nesta Câmara de Vereadores, o IGAM também sugeriu a adoção dessa medida, a exemplo do Projeto de Lei nº 121/2017, de autoria parlamentar, em que constou a seguinte nota: “Sugere-se que sejam colocadas penalidades para que a futura lei, se aprovado o projeto, não seja inócua. Ainda, que se utilize para dosimetria da pena somente com valores, a fim de evitar questionamento acerca das medidas de caráter administrativo, que são da iniciativa legislativa do Prefeito.” (Orientação Técnica nº 28.559/2017).

O entendimento desta Procuradoria é pela possibilidade de fixação de multa através de proposta parlamentar. Como base, tem-se o acórdão da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2028694-23.2015.8.26.0000, do TJSP.

No referido acórdão, em que se discutiu a constitucionalidade da Lei nº 6.173, de 4 de novembro de 2014, do Município de Ourinhos, justamente por terem sido cominadas penalidades administrativas pelo descumprimento da obrigação de afixar avisos escritos sobre os crimes praticados contra crianças e adolescentes, o Tribunal defendeu que a matéria objeto da referida lei não diz respeito à organização e funcionamento da Administração Pública – o que poderia macular o diploma de vício formal de inconstitucionalidade –, destinando-se a regra aos particulares no âmbito de suas atividades empresariais.

Além disso, o Tribunal de Justiça asseverou inexistir, na prática, qualquer aumento de despesa a atrair a iniciativa privativa do Chefe do Executivo para a propositura do projeto, uma vez que já há estrutura administrativa em funcionamento que executa o poder de polícia nos comércios e serviços locais, sendo que “o dever de fiscalização do cumprimento das normas é conatural aos atos normativos e não tem, no caso, efeito de gerar despesas ao Município.”

No que diz respeito ao Município de Guaíba, de acordo com o relatório de cargos referente ao mês de agosto de 2017, publicado no sítio da Prefeitura[1], há um total de 10 (dez) cargos ocupados de Fiscal de Tributos e Posturas, cujas atribuições, nos termos da Lei Municipal nº 1.116/93, incluem:

[...] fiscalizar os estabelecimentos industriais, comerciais, serviços, comércio, inclusive os ambulantes e os precários (feiras, quermesses, etc.), profissionais liberais, serviços concedidos, plataformas de embarque e desembarque de passageiros, de qualquer modal, os pontos e abrigos de ônibus ou similar, as obras em geral, as sinalizações, o cumprimento dos horários, os itinerários, a higiene dos veículos (ônibus, taxi, lotação), a documentação, a postura e o tratamento dispensado pelos profissionais (motoristas, fiscais, cobradores..) aos usuários dos serviços (passageiros, clientes de bancos e loterias, bares, boates e restaurantes, hospitais e ambulatórios, escolas, cinemas, repartições públicas - inclusive Prefeitura, etc.), as acessibilidades (rampas, inclusive dos coletivos), as filas quanto ao tempo de espera e a urbanidade no atendimento ao público (cadeirantes, idosos, gestantes, deficientes visuais e auditivos, portadores de limitação locomotora, etc.); exercer o poder de polícia, próprios do Poder Público; cumprir e fazer cumprir as leis, decretos, atos administrativos e o que mais couber; [...] arrecadar as verbas municipais de natureza tributária e postural (multa);

Portanto, constata-se que já há estrutura administrativa organizada para promover o exercício do poder de polícia no Município de Guaíba, especialmente para “cumprir e fazer cumprir as leis, decretos, atos administrativos e o que mais couber”, de tal forma que a cominação de penalidade administrativa para o descumprimento da obrigação prevista no projeto de lei em análise não acarretará aumento de despesa para a sua efetiva aplicação; do contrário, o produto das multas constituirá fonte de receita em favor da Administração Pública, que poderá melhor equipar-se para atender aos objetivos de interesse público.

Desse modo, não se observa iniciativa privativa do Chefe do Executivo para deflagrar o processo legislativo para a fixação de multas pelo descumprimento de obrigações legais, sendo a iniciativa concorrente no presente caso.

1. Da intervenção no livre exercício das atividades privadas

Embora a medida proposta interfira no livre exercício das atividades privadas, é de se destacar, primeiramente, que é matéria complexa determinar se de fato se trata de providência simples a ser implementada pelo comércio local, sem capacidade para interferir na projeção dos custos ou dos lucros, fator primordial de qualquer organização empresarial, tendo corretamente o autor do projeto estabelecido que as Micro e Pequenas e Médias Empresas ficam dispensadas da exigência da norma, caso um de seus funcionários acompanhe e atenda o deficiente visual.

Devem as Comissões e eventualmente o Plenário analisar se a obrigação de fixação em braile das informações contidas nas gôndolas tem o condão ou não de intervir gravemente no livre exercício das atividades privadas, sendo que, por outro lado, assegura, em sua plenitude, o direito das pessoas com deficiência a terem acesso às informações sobre os serviços prestados em cada estabelecimento, o que é de interesse do próprio empresário.

Os princípios da livre iniciativa e da livre concorrência asseguram, em seu núcleo, a prerrogativa de que todos podem exercer atividades empresariais como meio de sobrevivência, desde que atendam às condições estabelecidas em lei. Trata-se, portanto, de uma garantia ligada à liberdade, direito fundamental de primeira dimensão que obriga o Estado a adotar uma posição de inércia em relação aos cidadãos, que se autodeterminam conforme a própria vontade. Como todo e qualquer princípio constitucional, não há absolutismos. Se, por um lado, o livre exercício do trabalho não admite interferências estatais graves, por outro a ordem econômica tem por fim assegurar a todos existência digna, de acordo com os ditames da justiça social, observados os princípios de defesa do consumidor e de redução das desigualdades regionais e sociais (artigo 170, inc. V e VII, CF/88).

Sob o ponto de vista da proporcionalidade, esta Procuradoria entende que a medida proposta não causa uma grave interferência no exercício da atividade privada a ponto de torná-la inviável. Como referido anteriormente, trata-se de medida a ser implementada em cada estabelecimento e que permitirá o pleno exercício do direito à informação por aqueles que estão impossibilitados de enxergar, prevendo ainda medida razoável e proporcional em seu art. 2º, parágrafo único, ao dispensar as Micro, Pequenas e Médias Empresas da obrigação no caso de um funcionário acompanhar o deficiente.

O princípio da proporcionalidade se divide em três parâmetros a serem observados pelo intérprete: adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito. A adequação se faz presente quando a medida escolhida é idônea para atingir o objetivo; a necessidade, por sua vez, exige que a medida adotada seja indispensável para alcançar a finalidade, não sendo substituível por outras menos gravosas; a proporcionalidade em sentido estrito, por fim, é a análise do equilíbrio entre os danos da restrição de um direito fundamental e as vantagens da preponderância de outro direito fundamental.

No caso em análise, a verificação da proporcionalidade da medida pretendida com o Projeto de Lei nº 026/2019 impõe os seguintes questionamentos: a criação de uma lei tornando obrigatória a fixação em braile das informações nas gôndolas é medida adequada para garantir o direito à informação pelos cegos? A obrigação de fixação em braile das informações nas gôndolas é medida necessária para garantir tal direito, não havendo medida menos restritiva capaz de alcançar esse objetivo, com a conciliação dos interesses? Os benefícios a serem obtidos com a restrição justificam os meios empregados?

Esta Procuradoria entende que a medida seja adequada, necessária e proporcional, porque a lei, enquanto preceito impositivo, tornará obrigatória a fixação em braile das informações nas gôndolas a quem delas precise, medida simples e que não causará interferência na projeção de custos e lucros das empresas de grande porte do setor (fator principal de qualquer atividade empresarial), além do que os ganhos serão muito maiores do que prejuízos, uma vez que é do próprio interesse do empresário garantir o pleno acesso da população aos seus serviços, independentemente de possuir ou não alguma deficiência, pois todos se enquadram na categoria “clientes pagantes”.

Como corroborado supra, no que se refere à proteção e a integração social das pessoas com deficiência, a Constituição Federal determina que podem legislar concorrentemente sobre o assunto a União, os Estados, o Distrito Federal e também os Municípios, para suplementar a legislação federal e estadual, dentro dos limites do predominante interesse local (arts. 24, inciso XIV c/c art. 30, incisos I e II, da Constituição Federal). Não se olvide, ainda, de que a legislação brasileira prevê, em inúmeros títulos legais, a garantia de acessibilidade aos portadores de deficiência física ou que possuam mobilidade reduzida, a exemplo da Lei Federal nº 13.146/15, que criou um verdadeiro Estatuto da Pessoa com Deficiência.

Quanto à técnica legislativa, ressalta-se, todavia, a necessidade de emenda no artigo 2º, já que seu parágrafo único veio redigido na mesma linha do caput do artigo.

[1] http://transparencia.guaiba.rs.gov.br/files/uploads/docs/d70e6394ff56a88a8d616f31c1fcfdf8.pdf

Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Lei nº 026/2019, apenas recomendando mudança na redação do artigo 2º.

Por ser medida que perpassa as liberdades de iniciativa e de concorrência, sendo intervenção do Estado na ordem econômica, devem as Comissões e eventualmente o Plenário adentrar na análise da proporcionalidade da medida proposta e em seu mérito, apreciando os direitos da pessoa com deficiência frente aos princípios da livre iniciativa e da liberdade econômica.

É o parecer.

Guaíba, 03 de abril de 2019.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador Geral da Câmara Municipal

OAB/RS 107.136