1. Relatório:

 A Mesa Diretora apresentou o Projeto de Lei nº 023/2019 à Câmara Municipal, que objetiva dispor sobre o índice de revisão geral dos vencimentos e salários dos servidores do Legislativo. A proposta foi encaminhada à Procuradoria pelo Presidente da Câmara para análise com fulcro no art. 105 do Regimento Interno, a fim de que seja efetivado o controle quanto à constitucionalidade, à competência e ao caráter pessoal da proposição.

2. Parecer:

2.1 Da competência municipal e da iniciativa do processo legislativo

Preliminarmente, verifica-se que não há qualquer óbice à proposta no que diz respeito à competência, encontrando respaldo no artigo 30, I, da Constituição Federal de 1988, que dispõe que “Compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local.” Também o artigo 6º, I, da Lei Orgânica do Município de Guaíba refere que:

“Art. 6º (...)

I - Ao Município compete prover a tudo quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao bem estar de sua população, cabendo-lhe privativamente dentre outras, as seguintes atribuições: legislar sobre assunto de interesse local.”

A revisão geral que se pretende aprovar se insere, efetivamente, na definição de interesse local, uma vez que compete a cada esfera da Federação (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), através de cada poder constitucional, promover a revisão geral anual de todos os agentes públicos, sempre na mesma data e sem distinção de índices, cabendo, portanto, ao Legislativo Municipal adotar tal providência em relação aos seus servidores utilizando o mesmo índice da proposição do Poder Executivo Municipal, o IPCA.

A iniciativa para a deflagração do processo legislativo, por sua vez, está atendida, pois o projeto apresentado trata da reposição inflacionária e da concessão de aumento real aos agentes públicos do Legislativo, o que cabe à Mesa Diretora definir, conforme dispõem o artigo 27, inc. III, e artigo 28, inc. III, da Lei Orgânica Municipal.

• Considerações sobre a “Revisão Geral Anual”

A revisão geral anual é um direito constitucionalmente assegurado a todos os agentes públicos como forma de recomposição do valor real de vencimentos e subsídios depreciados ao longo dos doze meses anteriores pelas oscilações inflacionárias. Trata-se não de um aumento remuneratório por espécie, mas sim da restauração das importâncias perdidas em razão dos fenômenos econômicos. Difere, nesse sentido, da expressão “reajuste remuneratório”, que significa, justamente, a concessão de aumentos reais aos vencimentos ou aos subsídios de determinadas categorias de funcionários. Tal distinção é importante porque o tratamento jurídico dispensado a cada um dos institutos é diverso.

A revisão geral, enquanto reposição inflacionária, tem previsão constitucional no artigo 37, inc. X, da CF/88 e no artigo 33, § 1º, da CE/RS, nos seguintes termos:

Art. 37 (...)

X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Art. 33 (...)

• 1º A remuneração dos servidores públicos do Estado e os subsídios dos membros de qualquer dos Poderes, do Tribunal de Contas, do Ministério Público, dos Procuradores, dos Defensores Públicos, dos detentores de mandato eletivo e dos Secretários de Estado, estabelecidos conforme o § 4º do art. 39 da Constituição Federal, somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, sendo assegurada através de lei de iniciativa do Poder Executivo a revisão geral anual da remuneração de todos os agentes públicos, civis e militares, ativos, inativos e pensionistas, sempre na mesma data e sem distinção de índices. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 57, de 21/05/08)

O Egrégio Supremo Tribunal Federal na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.061, ajuizada em 16 de setembro de 1999, pelos Partidos dos Trabalhadores (PT) e Democrático Trabalhista (PDT), relatada pelo ilustre Ministro ILMAR GALVÃO e julgada em 25 de abril de 2001, assentou que é dever do Chefe do Poder Executivo desencadear o processo de elaboração da lei anual de revisão geral, sendo o referido acórdão assim ementado:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO. ART. 37, X, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL (REDAÇÃO DA EC Nº 19, DE 4 DE JUNHO DE 1998). Norma constitucional que impõe ao Presidente da República o dever de desencadear o processo de elaboração da lei anual de revisão geral da remuneração dos servidores da União, prevista no dispositivo constitucional em destaque, na qualidade de titular exclusivo da competência para iniciativa da espécie, na forma prevista no art. 61, § 1º, II, “a”, da CF. Mora que, no caso, se tem por verificada, quanto à observância do preceito constitucional, desde junho/1999, quando transcorridos os primeiros doze meses da data da edição da referida EC nº 19/98. Não se compreende, a providência, nas atribuições de natureza administrativa do Chefe do Poder Executivo, não havendo cogitar, por isso, da aplicação, no caso, da norma do art. 103, § 2º, in fine, que prevê a fixação de prazo para o mister. Procedência parcial da ação.

As expressões “mesma data” e “sem distinção de índices” norteiam, em geral, a reposição inflacionária porque tal fenômeno econômico é geral e atinge todas as pessoas igualmente, sendo contrária ao princípio da isonomia a norma que estabeleça diferença de percentuais de revisão entre as diversas categorias de agentes públicos e/ou políticos. Já no reajuste remuneratório não há qualquer diretriz de igualdade, podendo o gestor conceder acréscimos distintos entre as diferentes classes de servidores.

No caso dos agentes políticos – presentes no Projeto de Lei nº 023/2019 os Vereadores –, a revisão geral anual os atinge no mesmo índice fixado para os demais agentes, exatamente porque, como se disse, a perda do valor real do subsídio pelas oscilações inflacionárias é fenômeno que atinge todos indistintamente. A iniciativa do processo legislativo, na revisão geral anual de todos os agentes públicos, é do chefe de cada esfera de poder independente (nos Municípios, Prefeito e Mesa Diretora), enquanto que a concessão de reajuste remuneratório obedece a regras diferentes: a) para o Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários Municipais depende de lei de iniciativa da Câmara Municipal (artigo 29, inc. V, CF/88); b) para os Vereadores, também por lei de iniciativa da Câmara, mas necessariamente de uma legislatura para a outra (princípio da anterioridade – artigo 29, inc. VI, CF/88).

O Projeto de Lei nº 023/2019 respeitou todas essas disposições constitucionais, tendo em vista que, no art. 1º, previu o percentual total de 4,17%, especificando 3,89% a título de reposição inflacionária (revisão geral) para os vencimentos de cargos efetivos e cargos em comissão, funções gratificadas e gratificações por encargo, e 0,28% a título de aumento real.

Quanto aos agentes políticos da Câmara Municipal – Vereadores –, o art. 2º do Projeto de Lei nº 023/2019 encontra-se adequado aos ditames do ordenamento jurídico ao estabelecer o índice de 3,89% para a recomposição inflacionária dos subsídios, sendo o mesmo de todos os demais cargos da Casa Legislativa, sem qualquer distinção, eis que, como dito, a inflação é um fenômeno econômico que alcança todas as pessoas, independentemente da função que ocupam. Ademais, o dispositivo foi salutar no sentido de garantir aos Vereadores apenas a recomposição inflacionária, e não aumento real, considerando que este depende de lei específica e, em especial, que seja editada de uma legislatura para a subsequente, de modo a que não se legisle em causa própria.

É importante ressaltar que a reposição inflacionária das perdas salariais é considerada um direito subjetivo dos servidores públicos, cuja inobservância pode acarretar, inclusive, a propositura de ação direta de inconstitucionalidade por omissão, prevista no artigo 103, § 2º, da CF/88, caso em que o Poder Judiciário, ao declarar a inconstitucionalidade pela inércia do respectivo poder constitucional, o notifica para a adoção das providências necessárias. Aliás, existem julgados que, ao defenderem a falta de efetividade dessa mera ciência ao poder violador do direito subjetivo, aplicam técnicas avançadas de decisão judicial, como as manipulativas, a partir das quais o juízo declara a inconstitucionalidade e estabelece determinada disciplina, consentânea com o parâmetro constitucional avaliado:

EMENTA: CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO. INCISO II DO § 1º DO ART. 61, COMBINADO COM O INCISO X DO ARTIGO 37, TODOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. Mora do Chefe do Poder Executivo Federal, que não chegou a se consumar. A ação direta de inconstitucionalidade foi proposta em 14.09.2004, quando ainda restavam três meses para o Presidente da República exercitar o seu poder-dever de propositura da lei de revisão geral (art. 1º da Lei federal nº 11.331/01). Ação julgada improcedente, dado que prematuramente ajuizada. ADI 3303 DF, Julgamento em 27/09/2006, Rel. Carlos Ayres Britto, Tribunal Pleno.

Com isso, ressalta-se a importância do referido Projeto de Lei nº 023/2019 por estar concretizando os direitos subjetivos dos agentes públicos municipais, especialmente os relacionados à irredutibilidade dos vencimentos/subsídios.

2.3 Do atendimento aos requisitos de natureza financeira

Além do atendimento da competência e da iniciativa, o projeto que objetive a concessão de aumento real aos servidores públicos deve demonstrar o cumprimento de requisitos de natureza orçamentária, previstos nos artigos 29-A e 169, § 1º, da CF/88 e nos artigos 16, 17, 19 e 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Prevê o artigo 169, caput e § 1º, da CF/88:

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

• 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Em relação à prévia dotação orçamentária, a estimativa de impacto orçamentário-financeiro comprova que há recursos suficientes para o atendimento da despesa, sem que se atinjam os limites aplicáveis ao Poder Legislativo em âmbito municipal, pois a despesa projetada é de R$ 8.791.721,35 e há dotação de R$ 9.309.670,00 no orçamento. Quanto à autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentárias, o item 2 da estimativa demonstra que há previsão no artigo 30, o que se comprova da leitura da Lei Municipal nº 3.725, de 31 de outubro de 2018.

Ainda, a estimativa do impacto orçamentário-financeiro contempla a previsão da classificação orçamentária por onde correrá a despesa, declaração de que há previsão da despesa no orçamento e na programação financeira, demonstração do impacto no exercício corrente e nos dois posteriores, indicação dos percentuais de despesa e declaração de compatibilidade com as metas fiscais.

Na Lei de Responsabilidade Fiscal, preceituam os artigos 15 e 16, inc. I e II:

Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;

II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

Tais exigências estão devidamente atendidas pela estimativa de impacto orçamentário-financeiro apresentada no projeto de lei. Ainda, dispõe o artigo 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/00):

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

• 1º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.

• 2º Para efeito do atendimento do § 1º, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1º do art. 4º, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.

• 3º Para efeito do § 2º, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

• 4º A comprovação referida no § 2º, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.

• 5º A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2º, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.

• 6º O disposto no § 1º não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.

• 7º Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado.

Quanto ao referido dispositivo legal, cabe repisar que a estimativa de impacto orçamentário-financeiro apresenta a origem dos recursos para o seu custeio e contém as premissas e a metodologia de cálculo, comprovando-se, ainda, que a despesa criada não afetará as metas de resultados fiscais.

A respeito da adequação da despesa aos limites constitucionais e da Lei Complementar nº 101/00, veja-se o disposto no artigo 29-A, inc. I, da CF/88:

Art. 29-A. O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao somatório da receita tributária e das transferências previstas no § 5º do art. 153 e nos arts. 158 e 159, efetivamente realizado no exercício anterior: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 25, de 2000)

I - 7% (sete por cento) para Municípios com população de até 100.000 (cem mil) habitantes; (Redação dada pela Emenda Constituição Constitucional nº 58, de 2009)

No caso de Guaíba, a receita tributária e as transferências para o Município somaram, em 2018, o valor de R$ 193.606.149,00. Aplicados 7% para a fixação da despesa total do Poder Legislativo, chega-se ao limite de R$ 13.552.430,43, que não será atingido pelo aumento real pretendido, uma vez que as despesas previstas até o final do exercício somam R$ 13.552.430,43.

O artigo 29-A, § 1º, da CF/88 estabelece outro limite a ser observado:

Art. 29-A. [...]

• 1º A Câmara Municipal não gastará mais de setenta por cento de sua receita com folha de pagamento, incluído o gasto com o subsídio de seus Vereadores. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 25, de 2000)

Quanto ao referido limite, o impacto orçamentário-financeiro estabelece a projeção de despesa com folha de pagamento em R$ 8.791.721,35, alcançando 64,87% da receita do Poder Legislativo, o que não torna ilegal a despesa, considerando que o limite constitucional em análise é de 70%.

Por fim, estabelecem os artigos 19 e 20 da LC nº 101/00:

Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados:

I - União: 50% (cinqüenta por cento);

II - Estados: 60% (sessenta por cento);

III - Municípios: 60% (sessenta por cento).

Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os seguintes percentuais:

[...]

III - na esfera municipal:

1. a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Município, quando houver;

De acordo com a estimativa de impacto orçamentário-financeiro, a receita corrente líquida para o exercício de 2019 é de R$ 261.322.120,00, sendo que a despesa total com pessoal projetada para o final do exercício é de R$ 8.791.721,35, representando 3,36% da receita corrente líquida.

Portanto, não atingidos quaisquer dos limites previstos na CF/88 e na Lei Complementar nº 101/00 e apresentada a estimativa de impacto orçamentário-financeiro com as informações necessárias, tem-se por cumpridas as exigências de caráter financeiro para a aprovação do Projeto de Lei nº 023/2019.

Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela constitucionalidade, legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Lei nº 023/2019, por inexistirem óbices de natureza material ou formal que impeçam a sua deliberação em Plenário.

É o parecer.

Guaíba, 21 de março de 2019.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador Geral da Câmara de Guaíba

OAB/RS nº 107.136