1. Relatório:

O Vereador Juliano Ferreira apresentou o Projeto de Lei nº 010/2019 à Câmara Municipal, objetivando alterar a Lei Municipal nº 3.586, de 08 de novembro de 2017. A proposta foi encaminhada à Procuradoria pela Presidência para análise nos termos do artigo 105 do Regimento Interno. O parecer jurídico orientou pela ausência de inconstitucionalidade manifesta na proposição, cabendo a análise de mérito a cada vereador, através do exercício de consciência expresso no voto. A Comissão de Justiça e Redação solicitou a publicação de edital para maior debate e participação popular. A Comissão de Direitos Humanos e Direitos do Consumidor, por sua vez, solicitou parecer a respeito da Portaria nº 3.233/2012, do Departamento de Polícia Federal.

2. Parecer:

Inicialmente, cabe lembrar que a Procuradoria da Câmara já ofereceu parecer jurídico no processo legislativo opinando pela ausência de inconstitucionalidade manifesta da proposição, visto que adequadas a competência (art. 30, inciso I, da CF/88) e a iniciativa (art. 60, II, da CE/RS), além do que o conteúdo material do projeto não viola diretamente as normas constitucionais, tratando-se de questão diretamente ligada ao interesse local.

Ainda, importante ressaltar que a iniciativa da CJR de ampliar o debate e a participação popular mediante publicação de edital é adequada para o tema em análise, uma vez que, embora não seja exigência formal para a aprovação de leis ordinárias, resulta na aproximação da sociedade ao Poder Legislativo, trazendo maior legitimidade à ação política.

Quanto à Portaria nº 3.233/2012, do Departamento de Polícia Federal, verifica-se a partir de sua leitura que trata das normas relacionadas às atividades de segurança privada, dispondo sobre inúmeros pontos, como a atividade de vigilância patrimonial, de transporte de valores, de escolta armada, de segurança pessoal, dos cursos de formação, do serviço orgânico de segurança, da fiscalização da segurança dos estabelecimentos financeiros, de produtos controlados e acessórios (armas e munições, coletes de proteção balística, cães adestrados), além de outros aspectos relacionados à formação e à conduta dos vigilantes. Como se vê, o ato administrativo refere-se muito mais à regulamentação das atividades de vigilante do que às exigências de segurança dos estabelecimentos.

O trecho mais relevante da normatização sobre a matéria em questão se encontra no Capítulo V – Da Fiscalização da Segurança dos Estabelecimentos Financeiros, a partir do art. 98, o qual prevê os requisitos mínimos de segurança dos estabelecimentos financeiros, que devem possuir um plano de segurança previamente aprovado pelo órgão competente, que contemple alguns dos elementos previstos no art. 99. Ocorre, no entanto, que o conceito de “estabelecimentos financeiros” é legal, estando previsto no art. 1º, § 1º, da Lei Federal nº 7.102/83, não abrangendo as casas lotéricas:

Art. 1º É vedado o funcionamento de qualquer estabelecimento financeiro onde haja guarda de valores ou movimentação de numerário, que não possua sistema de segurança com parecer favorável à sua aprovação, elaborado pelo Ministério da Justiça, na forma desta lei.

§1º Os estabelecimentos financeiros referidos neste artigo compreendem bancos oficiais ou privados, caixas econômicas, sociedades de crédito, associações de poupança, suas agências, postos de atendimento, subagências e seções, assim como as cooperativas singulares de crédito e suas respectivas dependências.

Esse, aliás, é o entendimento do Superior Tribunal de Justiça (STJ) e do Tribunal Regional Federal da 4ª Região (TRF4), que desconsideram as casas lotéricas como estabelecimentos financeiros:

RECURSO ESPECIAL. CASA LOTÉRICA. PERMISSIONÁRIA DA CAIXA ECONÔMICA FEDERAL. INAPLICABILIDADE DA LEI N. 7.102/1983, QUE ESTABELECE NORMAS PARA CONSTITUIÇÃO E FUNCIONAMENTO DE ESTABELECIMENTOS FINANCEIROS. 1. Inexiste violação ao art. 535 do Código de Processo Civil se todas as questões jurídicas relevantes para a solução da controvérsia são apreciadas, de forma fundamentada, sobrevindo, porém, conclusão em sentido contrário ao almejado pela parte. 2. A relação firmada entre unidades lotéricas e a Caixa Econômica Federal tem cunho social, ampliando o acesso da população brasileira a alguns pontuais serviços prestados por instituições financeiras, o que não é suficiente para transmudar a natureza daquelas em instituições financeiras. 3. As unidades lotéricas não possuem como atividade-fim - (ou mesmo acessória) - a captação, intermediação e aplicação de recursos financeiros. É que as instituições financeiras brasileiras somente podem funcionar no País mediante a prévia autorização do Banco Central da República Federativa do Brasil, nos termos do art. 18 da Lei n. 4.595/1964. Por isso que as regras de segurança previstas na Lei n. 7.102/1983 não alcançam as unidades lotéricas. 4. Recurso especial não provido. (REsp 1224236/RS, Rel. Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO, QUARTA TURMA, julgado em 11/03/2014, DJe 02/04/2014)

EMBARGOS INFRINGENTES. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CASAS LOTÉRICAS. PERMISSIONÁRIAS DA CAIXA ECONÔMICA FEDERAL. INAPLICABILIDADE DA LEI N. 7.102/1983, QUE ESTABELECE NORMAS PARA CONSTITUIÇÃO E FUNCIONAMENTO DE ESTABELECIMENTOS FINANCEIROS, NO QUE SE REFERE ÀS MEDIDAS DE SEGURANÇA. 1. A relação entre unidades lotéricas e a Caixa Econômica Federal é de cunho social, destinada a ampliar o acesso da população brasileira a alguns serviços prestados por instituições financeiras. 2. O fato de que as lotéricas exercem essas atividades não as transforma em instituições financeiras. 3. O numerário acumulado mensalmente nas agências lotéricas em questão é, usualmente, de pequena monta, sendo desproporcional à determinação de atendimento das medidas de segurança preconizadas. 4. O artigo 1º, parágrafo 1º, da Lei 7.102/83 não é aplicável a estes estabelecimentos, na qualidade de permissionárias da Caixa. Precedente do STJ. 5. Prevalência do voto vencedor. (TRF4, EINF 5000839-42.2011.4.04.7004, SEGUNDA SEÇÃO, Relator CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR, juntado aos autos em 17/06/2014)

De acordo com os julgados acima citados, as casas lotéricas não são estabelecimentos financeiros, não se aplicando as exigências previstas na Lei Federal nº 7.102/83 para o seu funcionamento. Isso porque a natureza jurídica desse tipo de instituição é de pessoa jurídica de direito privado com vínculo de permissão com a Caixa Econômica Federal, através de licitação, estando regulamentadas as obrigações relativas à segurança desses estabelecimentos na Circular Caixa nº 745, de 26 de janeiro de 2017, em anexo.

O mencionado ato administrativo, emitido pela própria Caixa Econômica Federal, regulamenta as permissões lotéricas, prevendo conceitos e regras sobre a natureza e a formação de vínculo jurídico com pessoas jurídicas de direito privado, além de estabelecer os requisitos de segurança mínimos exigidos para o funcionamento das lotéricas. Dispõe o item 19.2, relativo à matéria:

19.2. SEGURANÇA E MICROINFORMÁTICA

19.2.1. A Rede de Unidades Lotéricas deve contar com, no mínimo, os seguintes equipamentos de segurança e de microinformática, cujas características e configuração mínima são estabelecidas pela CAIXA:

I - Sistema de captura e gravação de imagens em modo digital - CFTV;

II - Sistema de alarme contra intrusão;

III - Cofre com fechadura de retardo de tempo em local não visível ao público;

IV - Microcomputador com acesso à Internet nos municípios em que houver disponibilidade do serviço.

19.2.2. O sistema de gravação com câmeras de TV e vídeo deve estar operante de forma ininterrupta, com o objetivo de registrar as imagens de eventual sinistro ocorrido, inclusive fora do horário de expediente.

19.2.3. O período mínimo de preservação das imagens gravadas é de 30 dias, as quais devem ser disponibilizadas à CAIXA sempre que solicitado.

19.2.4. Correm, por conta da PERMISSIONÁRIA, os custos decorrentes da aquisição, instalação e manutenção desses equipamentos.

Como se percebe, para a autorização de funcionamento de casas lotéricas, a Caixa Econômica Federal sequer exige a contratação de vigilantes, bastando a adoção dos seguintes mecanismos de segurança: (i) sistema de gravação de imagens; (ii) sistema de alarme; (iii) cofre em local não visível ao público; (iv) microcomputador com acesso à internet. Isso não impede, por óbvio, que através de lei municipal se exija a contratação de vigilantes, tal como se fez através da Lei Municipal nº 3.586/17, já que se trata de matéria de interesse local atinente à segurança do consumidor, para a qual há competência do Município.

Assim, em síntese, a Portaria nº 3.233/12, do Departamento de Polícia Federal, na parte que disciplina a segurança dos estabelecimentos financeiros, não é aplicável às casas lotéricas, porque essas não têm natureza de estabelecimentos financeiros (art. 1º, § 1º, Lei Federal nº 7.102/83 e decisões do STJ e TRF4), sendo unicamente permissionárias da Caixa Econômica Federal e reguladas pela Circular nº 745/2017, que não impõe como requisito mínimo de segurança a presença de vigilantes durante o seu funcionamento, muito menos pelo período de 24 horas. Isso não impede, por outro lado, que tal dever de segurança seja instituído por lei municipal, tal como feito na Lei nº 3.586/17, sendo que a eventual revogação de tal obrigação quando às lotéricas deve ser decidida em Plenário, através da análise do que melhor atende ao interesse local (art. 30, inciso I, CF/88).

Conclusão:

Diante do exposto, respeitada a natureza opinativa do parecer jurídico, que não vincula, por si só, a manifestação das comissões permanentes e a convicção dos membros desta Câmara, e assegurada a soberania do Plenário, a Procuradoria opina, novamente, pela ausência de inconstitucionalidade manifesta no Projeto de Lei nº 010/2019, porque a Portaria nº 3.233/12, do Departamento de Polícia Federal, na parte sobre fiscalização da segurança (Capítulo V), não incide sobre as casas lotéricas, que não são estabelecimentos financeiros (art. 1º, § 1º, Lei Federal nº 7.102/83 e decisões do STJ e TRF4 já transcritas), estando elas regulamentadas pela Circular nº 745/17 da Caixa Econômica Federal, enquanto permissionárias de serviço lotérico, ato esse que não impõe como requisito mínimo de segurança a contratação de vigilantes, muito menos por 24 horas. A ausência do requisito não impede que seja instituída a obrigação através de lei local, como feito por meio da Lei nº 3.586/17, sendo que a revogação desse dever quanto às lotéricas deve ser decidida em Plenário, através da análise do que melhor atende ao interesse local segundo os representantes do povo (art. 30, inciso I, CF/88).

Guaíba, 21 de março de 2019.                                                                     GUSTAVO DOBLER

                                                                                                                      Procurador

                                                                                                                      OAB/RS 110.114B