1. Relatório:

O Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei nº 011/2019 à Câmara Municipal, que objetiva dispor sobre o índice de revisão geral dos vencimentos e salários dos servidores do Executivo. A proposta foi encaminhada à Procuradoria pelo Presidente da Câmara para análise com fulcro no art. 105 do Regimento Interno, a fim de que seja efetivado o controle quanto à constitucionalidade, à competência e ao caráter pessoal da proposição.

2. Parecer:

2.1 Da competência municipal e da iniciativa do processo legislativo

Em relação à competência, não há qualquer óbice à proposta. Conforme dispõe o artigo 30, I, da Constituição Federal de 1988, “Compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local.” No mesmo sentido, o artigo 6º, I, da Lei Orgânica do Município de Guaíba refere que “Ao Município compete prover a tudo quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao bem estar de sua população, cabendo-lhe privativamente dentre outras, as seguintes atribuições: legislar sobre assunto de interesse local.”

A revisão geral que se pretende aprovar se insere, efetivamente, na definição de interesse local, uma vez que compete a cada esfera da Federação (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), através de cada poder constitucional, promover a revisão geral anual de todos os agentes públicos, sempre na mesma data e sem distinção de índices, cabendo, portanto, ao Município de Guaíba adotar tal providência em relação aos seus servidores.

A iniciativa para a deflagração do processo legislativo, por sua vez, está atendida, pois o projeto apresentado trata da reposição inflacionária e da concessão de aumento real aos agentes públicos do Executivo, o que encontra base no art. 61, § 1º, inc. II, “a”, da CF/88, no art. 60, inc. II, alínea “a”, da CE/RS e no art. 119, inc. I, da Lei Orgânica Municipal.

• Considerações sobre a “revisão geral anual”

A revisão geral anual é um direito constitucionalmente assegurado a todos os agentes públicos como forma de recompor o valor real de vencimentos e subsídios depreciados ao longo dos doze meses anteriores pelas oscilações inflacionárias. Trata-se não de um aumento remuneratório por espécie, mas sim da restauração das importâncias perdidas em razão dos fenômenos econômicos. Difere, nesse sentido, da expressão “reajuste remuneratório”, que significa, justamente, a concessão de aumentos reais aos vencimentos ou aos subsídios de determinadas categorias de funcionários. Tal distinção é importante porque o tratamento jurídico dispensado a cada um dos institutos é diverso.

A revisão geral, enquanto reposição inflacionária, tem previsão constitucional no artigo 37, inc. X, da CF/88 e no artigo 33, § 1º, da CE/RS, nos seguintes termos:

Art. 37 (...)

X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Art. 33 (...)

• 1º A remuneração dos servidores públicos do Estado e os subsídios dos membros de qualquer dos Poderes, do Tribunal de Contas, do Ministério Público, dos Procuradores, dos Defensores Públicos, dos detentores de mandato eletivo e dos Secretários de Estado, estabelecidos conforme o § 4º do art. 39 da Constituição Federal, somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, sendo assegurada através de lei de iniciativa do Poder Executivo a revisão geral anual da remuneração de todos os agentes públicos, civis e militares, ativos, inativos e pensionistas, sempre na mesma data e sem distinção de índices. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 57, de 21/05/08)

As expressões “mesma data” e “sem distinção de índices” norteiam, em geral, a reposição inflacionária porque tal fenômeno econômico é geral e atinge todas as pessoas igualmente, sendo contrária ao princípio da isonomia a norma que estabeleça diferença de percentuais de revisão entre as diversas categorias de agentes públicos e/ou políticos. Já no reajuste remuneratório não há qualquer diretriz de igualdade, podendo o gestor conceder acréscimos distintos entre as diferentes classes de servidores.

No caso dos agentes políticos – presentes no Projeto de Lei nº 011/2019, o Prefeito, o Vice-Prefeito e os Secretários Municipais –, a revisão geral anual os atinge no mesmo índice fixado para todos os demais agentes, exatamente porque, como se disse, a perda do valor real do subsídio pelas oscilações inflacionárias é fenômeno que atinge todos indistintamente. A iniciativa do processo legislativo, na revisão geral anual de todos os agentes públicos, é do chefe de cada esfera de poder independente (nos Municípios, Prefeito e Presidente da Câmara), enquanto que a concessão de reajuste remuneratório obedece a regras diferentes: a) para o Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários Municipais depende de lei de iniciativa da Câmara Municipal (artigo 29, inc. V, CF/88); b) para os Vereadores, também por lei de iniciativa da Câmara, mas necessariamente de uma legislatura para a outra (princípio da anterioridade – artigo 29, inc. VI, CF/88).

O Projeto de Lei nº 011/2019 respeitou todas essas disposições constitucionais, tendo em vista que, no art. 1º, previu o percentual total de 4,17%, especificando 3,89% a título de reposição inflacionária (revisão geral) - § 1º do PL - e 0,28% a título de aumento real - § 2º do PL -, destinando apenas o primeiro valor (3,89%) aos agentes políticos (art. 3º, parágrafo único), considerando a impossibilidade de majorar o subsídio do Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários Municipais por lei de iniciativa do próprio Poder Executivo.

O art. 3º, caput, também é adequado na medida em que o Poder Executivo deixa claro que a revisão (reposição inflacionária) e o reajustamento serão aplicados indistintamente a todos os agentes públicos, incidindo sobre padrões básicos de vencimentos para cargos efetivos e em comissão, salários, funções gratificadas, proventos, pensões e verbas de representação dos Conselheiros Tutelares.

Quanto à revisão geral concedida ao Magistério Público Municipal (art. 2º), o dispositivo é importante para eliminar qualquer espécie de dúvida relacionada à cumulatividade da revisão com a atualização do piso salarial profissional, prevista no art. 5º da Lei Federal nº 11.738/08. Ambos os institutos são distintos. O piso salarial profissional nacional do magistério público corresponde a um valor, fixado anualmente, que estabelece o mínimo (“piso”) que os profissionais da educação básica (educação infantil, ensino fundamental e médio) devem receber pelo exercício de suas atividades. Isso não se confunde com a revisão geral anual, de natureza constitucional (art. 37, inc. X, CF/88), que objetiva recompor as perdas inflacionárias dos vencimentos ao longo dos últimos doze meses. Portanto, ambos os institutos são perfeitamente acumuláveis, sendo válida e adequada a norma que estabeleça a aplicação do mesmo índice de revisão geral aos servidores do magistério público, sem prejuízo da atualização do piso salarial.

É importante ressaltar que a reposição inflacionária das perdas salariais é considerada um direito subjetivo dos servidores públicos, cuja inobservância pode acarretar, inclusive, a propositura de ação direta de inconstitucionalidade por omissão, prevista no artigo 103, § 2º, da CF/88, caso em que o Poder Judiciário, ao declarar a inconstitucionalidade pela inércia do respectivo poder constitucional, o notifica para a adoção das providências necessárias. Aliás, existem julgados que, ao defenderem a falta de efetividade dessa mera ciência ao poder violador do direito subjetivo, aplicam técnicas avançadas de decisão judicial, como as manipulativas, a partir das quais o juízo declara a inconstitucionalidade e estabelece determinada disciplina, consentânea com o parâmetro constitucional avaliado.

Com isso, ressalta-se a importância do referido Projeto de Lei nº 011/2019 por estar concretizando os direitos subjetivos dos agentes públicos municipais, especialmente os relacionados à irredutibilidade dos vencimentos/subsídios.

2.3 Do atendimento aos requisitos de natureza financeira

Além do atendimento da competência e da iniciativa, o projeto que objetive a concessão de aumento real aos servidores públicos deve demonstrar o cumprimento de requisitos de natureza orçamentária, previstos no artigo 169, § 1º, da CF/88 e nos artigos 17, 20 e 22 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Prevê o artigo 169, caput e § 1º, da CF/88:

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

• 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Em relação à prévia dotação orçamentária, a estimativa de impacto orçamentário e financeiro juntada à fl. 05 demonstra que a situação financeira prévia ao impacto é de R$ 7.436.487,66 e a posterior é de R$ 6.226.742,22, diferença de R$ 1.209.745,44, incapaz de superar a dotação orçamentária existente para essa espécie de despesa. Quanto à autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, o item 2 da estimativa demonstra tal previsão. Além do mais, em consulta à Lei Municipal nº 3.725, de 31 de outubro de 2018, que estabelece as diretrizes para o orçamento do exercício de 2019, o seu artigo 30, inc. VI, prevê que fica autorizada a “concessão geral anual aos servidores ativos e inativos, inclusive aos agentes políticos dos Poderes Executivo e Legislativo, cujo percentual será definido em lei específica, baseado nos índices oficiais de inflação.” O inc. III também estabelece a autorização para a revisão do plano de carreira e reclassificação de cargos e salários.

Preceitua, também, o artigo 17 da LC nº 101/00:

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

• 1º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.

• 2º Para efeito do atendimento do § 1º, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1º do art. 4º, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.

• 3º Para efeito do § 2º, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

• 4º A comprovação referida no § 2º, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.

• 5º A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2º, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.

• 6º O disposto no § 1º não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.

• 7º Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado.

Quanto ao referido dispositivo legal, cabe mencionar que foi apresentada a estimativa de impacto orçamentário e financeiro (fl. 05) com a demonstração da origem dos recursos para o seu custeio (0001 – LIVRE; 020 – MDE; 031 – FUNDEB; 040 – ASPS). Ainda, o documento refere haver compatibilidade com as metas de resultados fiscais, sendo indicado o valor dos resultados nominal e primário para o exercício corrente. Foi comprovado, ainda, o impacto financeiro para os dois exercícios seguintes (2020 e 2021), embora a peça, por mero equívoco, tenha apresentado os dados financeiros como “ano corrente; 2018; 2019”. As premissas estão estabelecidas na “descrição da situação”.

Refere o artigo 19, caput e incisos, da LRF:

Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados:

I - União: 50% (cinqüenta por cento);

II - Estados: 60% (sessenta por cento);

III - Municípios: 60% (sessenta por cento).

A estimativa de impacto orçamentário e financeiro presente à fl. 05 comprova que o percentual da despesa com pessoal projetada para o final do exercício é de 50,66%, não ultrapassando o limite global de 60% para o Município. Também não atinge o limite específico do Poder Executivo, previsto no artigo 20, inc. III, alínea “b” (54%). Por consequência, resta atendido o requisito do artigo 22, parágrafo único, porque a despesa com pessoal não excedeu a 95% do limite previsto (sequer atingiu os limites), não existindo vedação para a criação de novos cargos públicos.

Portanto, tem-se que foram atendidas todas as exigências constitucionais e legais para a concessão da revisão geral e do aumento real dos padrões básicos de vencimentos dos cargos efetivos e comissionados, salários, funções gratificadas, proventos, pensões e verbas de representação, estando o projeto juridicamente apto para a aprovação.

Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela constitucionalidade, legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Lei nº 011/2019, por inexistirem óbices de natureza material ou formal que impeçam a sua deliberação em Plenário.

É o parecer.

Guaíba, 19 de março de 2019.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador Geral da Câmara de Guaíba

OAB/RS nº 107.136