1. Relatório:

O Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei nº 005/2019 à Câmara Municipal, em que busca reorganizar a estrutura administrativa municipal. A proposta foi encaminhada à Procuradoria para análise com fulcro no art. 105 do Regimento Interno, a fim de que seja efetivado o controle da constitucionalidade, da competência da Câmara Municipal e do caráter pessoal da proposição.

2. Parecer:

De fato, a norma insculpida no art. 105 do Regimento Interno da Câmara Municipal de Guaíba prevê que cabe ao Presidente do Legislativo a prerrogativa de devolver ao autor as proposições manifestadamente inconstitucionais (art. 105, II), alheias à competência da Câmara (art. 105, I) ou ainda aquelas de caráter pessoal (art. 105, III). O mesmo controle já é exercido no âmbito da Câmara dos Deputados, com base em seu Regimento Interno (art. 137, § 1º), e no Regimento Interno do Senado Federal (art. 48, XI), e foi replicado em diversos outros regimentos internos de outros parlamentos brasileiros.

A doutrina trata do sentido da norma jurídica inscrita no art. 105 do Regimento Interno caracterizando-o como um controle de constitucionalidade político ou preventivo, sendo tal controle exercido dentro do Parlamento, através de exame superficial pela Presidência da Mesa Diretora, com natureza preventiva e interna, antes que a proposição possa percorrer o trâmite legislativo. Via de regra, a devolução se perfaz por despacho fundamentado da Presidência, indicando o artigo constitucional violado, podendo o autor recorrer da decisão ao Plenário (art. 105, parágrafo único).

Quanto à competência e à matéria de fundo, não há qualquer óbice à proposta. Conforme dispõe o artigo 30, I, da Constituição Federal de 1988, “Compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local.” No mesmo sentido, o artigo 6º, I, da Lei Orgânica do Município de Guaíba refere que “Ao Município compete prover a tudo quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao bem estar de sua população, cabendo-lhe privativamente, dentre outras, as seguintes atribuições: legislar sobre assunto de interesse local.”

A respeito da iniciativa para a deflagração do processo legislativo, uma vez que o projeto de lei apresentado propõe alterações na estrutura administrativa do Executivo, tem-se por adequada a iniciativa do Prefeito, ao qual cabem as competências privativas dos arts. 52 e 119 da Lei Orgânica Municipal:

Art. 52 Compete privativamente ao Prefeito:

[...]

VI – dispor sobre a organização e o funcionamento da Administração Municipal, na forma da Lei;

Art. 119 É competência exclusiva do Prefeito a iniciativa dos projetos de lei que disponham sobre:

I - criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

II - organização administrativa, matéria orçamentária e serviços públicos;

III - servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

IV - criação e extinção de Secretarias e órgãos da administração pública. (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica nº 2/2017)

Para os fins do direito municipal, mais relevante ainda é a observância das normas previstas na Constituição Estadual no que diz respeito à iniciativa para o processo legislativo, já que, em caso de eventual controle de constitucionalidade, o parâmetro para a análise da conformidade vertical se dá em relação ao disposto na Constituição Gaúcha, conforme preveem o artigo 125, § 2º, da CF/88 e o artigo 95, XII, alínea “d”, da CE/RS. Apenas excepcionalmente o parâmetro da constitucionalidade será a Constituição Federal, desde que se trate de normas constitucionais de reprodução obrigatória (STF, RE nº 650.898/RS). Nesse caso, refere o artigo 60 da Constituição Estadual:

Art. 60.  São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que:

I - fixem ou modifiquem os efetivos da Brigada Militar e do Corpo de Bombeiros Militar; (Redação dada pela Emenda Constitucional n.º 67, de 17/06/14)

II - disponham sobre:

a) criação e aumento da remuneração de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta ou autárquica;

b) servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, e reforma ou transferência de militares para a inatividade;

c) organização da Defensoria Pública do Estado;

d) criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da administração pública.

Portanto, foram respeitadas a iniciativa e a competência para a propositura do Projeto de Lei nº 005/19, uma vez que apresentado pelo Executivo Municipal, enquanto responsável pela sua organização administrativa.

A respeito do teor do Projeto de Lei nº 005/19, tem-se que o seu objeto é reorganizar toda a estrutura administrativa do Executivo de Guaíba, com previsão de princípios de ação administrativa (Capítulo I), organização administrativa (Capítulo II), competência e composição da administração (Capítulo III) e de grupos de ações articuladas (Capítulo IV). Ao fim do projeto, como anexo único, é apresentado o organograma da Prefeitura Municipal de Guaíba, com escalonamento dos órgãos de assessoramento, de administração geral, de administração específica e dos grupos de ações articuladas, acompanhado de um impresso que detalha, com maior clareza, as diversas composições internas dos órgãos públicos.

A justificativa esclarece que o projeto implementará uma reforma administrativa a fim de obter maior eficiência e eficácia na prestação de serviços à comunidade, sendo que as principais secretarias atingidas pela reforma são a Secretaria Municipal de Saúde, a Secretaria Municipal de Assistência Social e a Secretaria Municipal de Governo. Veja-se, em síntese, o que consta na justificativa:

Quanto à Secretaria Municipal de Saúde buscou-se estruturar a coordenação de serviços prestados atualmente sob uma única diretoria. A definição de uma coordenação por função é fundamental para especificidade de cada área, bem como aproximar o corpo diretivo dos setores que realizam as atividades favorece o monitoramento e controle de projetos e processos.

Quanto à Secretaria Municipal de Assistência Social buscou-se estruturar novamente por função. A função de proteção social desmembra-se Proteção Social Básica, de Média e de Alta Complexidade conforme o Conselho Nacional de Assistência Social, assim a presente reforma visa propiciar a coordenação de cada nível de complexidade por uma única linha de comando.

Quanto à Secretaria Geral de Governo buscou-se aprimorar a gestão de modo geral. As funções dessa Secretaria foram redefinidas para solucionar carências e demandas latentes. Como exemplo, cita-se a estruturação de setor para coordenar a fiscalização da execução de contratos, bem como a execução orçamentária do Poder Executivo Municipal.

Ainda, destaca-se a justificativa para criação de grupos de ações articuladas, previstos no Capítulo IV do Projeto de Lei nº 005/2019: ”Em linha com a busca por eficiência e eficácia administrativa, criou-se os Grupos de Ações Articuladas para a busca de soluções interdisciplinares para problemas de difícil solução ou complexidade.” Pelo que se constata, os grupos de ações articuladas são equipes formadas por órgãos afins que têm por função atender às demandas permanentes que exigem uma atuação integrada, sendo divididos em quatro áreas: ação técnica, ação em cidadania, ação estrutural e ação econômica.

Em termos gerais, por se tratar de proposição que dispõe sobre a organização administrativa do Executivo Municipal – isto é, sobre a estrutura de órgãos municipais –, não há, em tese, criação ou aumento de despesa a exigir a apresentação de impacto orçamentário-financeiro previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/00). Em que pese não tenha aptidão para, por si só, gerar despesas, a proposição envolve matérias complexas e muito relevantes sob o ponto de vista da eficiência administrativa, ficando desde já o registro de que a sua apreciação e votação em sessão extraordinária não é a forma mais adequada de lidar com essa demanda, que recomenda, por sua extensão e relevância, uma análise detida por parte de todos os atores políticos envolvidos.

Ademais, o IGAM, por meio da orientação técnica nº 4.792/19 (em anexo), teceu importantes considerações a respeito do mérito do projeto, que devem ser analisadas para verificar se há pertinência e conveniência em modificar partes da proposição, especialmente pelo Prefeito, autoridade competente para dispor sobre organização administrativa.

No mais, como se trata de demanda envolvendo a organização administrativa do Executivo Municipal, deve-se destacar que, em termos gerais, não há inconstitucionalidades flagrantes que impeçam a deliberação da matéria em Plenário, cabendo a análise de mérito e de interesse público aos vereadores, com a ressalva, novamente, de que a votação dessa importante demanda em sessão extraordinária não é a forma recomendada, por retirar dos parlamentares e das comissões o tempo necessário para o estudo detido do projeto.

Conclusão:

Diante do exposto, respeitada a natureza opinativa do parecer jurídico, que não vincula, por si só, a manifestação das comissões permanentes e a convicção dos membros desta Câmara, e assegurada a soberania do Plenário, observadas as linhas gerais da orientação técnica nº 4.792/19 do IGAM, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Lei nº 005/19, por inexistirem vícios de natureza material ou formal que impeçam a sua deliberação em Plenário.

É o parecer, salvo melhor juízo.

Guaíba, 1º de fevereiro de 2019.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador Geral da Câmara Municipal de Guaíba

OAB/RS nº 107.136

JULIA ZANATA DAL OSTO

Procuradora

OAB/RS 108.241

GUSTAVO DOBLER

Procurador

OAB/RS nº 110.114B