1. Relatório:

O Poder Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei nº 006/2019 à Câmara Municipal, o qual “Cria quadro de cargos em comissão e funções gratificadas do Poder Executivo de Guaíba”. A proposta foi incluída em pauta de Sessão Extraordinária e encaminhada à Procuradoria pela Presidência para análise nos termos do art. 105 do Regimento Interno. O Poder Executivo encaminhou, através do Of. Gab. Nº 029/2019, Substitutivo ao projeto.

Esta Procuradoria, enquanto órgão de assessoramento do Poder Legislativo Municipal, ressalta que se trata de proposição notadamente extensa e com matérias complexas, o que exigiria uma ampla discussão e maior tempo para análise jurídica pormenorizada.

2. Parecer:

Quanto à competência, não há qualquer óbice à proposta. Conforme dispõe o artigo 30, I, da Constituição Federal de 1988, “Compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local.” Do mesmo modo, o art. 6º, I, da Lei Orgânica Municipal refere que “Ao Município compete prover a tudo quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao bem estar de sua população, cabendo-lhe privativamente dentre outras, as seguintes atribuições: legislar sobre assunto de interesse local.”

Verifica-se estar adequada a iniciativa para a deflagração do processo legislativo, uma vez que o projeto de lei apresentado trata da organização do quadro de servidores do Poder Executivo Municipal, o que compete ao Prefeito Municipal, nos termos da alínea “a” do inciso II do §1o do art. 61 da Constituição Federal, reproduzido por simetria, por ser norma de reprodução obrigatória, pelo artigo 119, inc. I, da Lei Orgânica Municipal:

Art. 119 É competência exclusiva do Prefeito a iniciativa dos projetos de lei que disponham sobre:

I - criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

II - organização administrativa, matéria orçamentária e serviços públicos;

III - servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

IV - criação e extinção de Secretarias e órgãos da administração pública. (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica nº 2/2017)

A respeito do aspecto material da proposição, busca-se a criação e extinção de cargos em comissão e de funções gratificadas, através de uma ampla reforma administrativa no âmbito do Poder Executivo do Município de Guaíba, tratando-se de cargos de livre nomeação e exoneração, conforme preveem o art. 37, inc. II, da CF/88 e o art. 32, caput, da Constituição Estadual.

A Justificativa ao projeto carece de informações básicas que especifiquem o aumento no número de cargos em comissão e funções gratificadas no âmbito do Poder Executivo, o que contribuiria para a análise dos parlamentares. Também o Substitutivo apresentado não traz justificativa clara quanto às alterações em relação ao projeto original. A diferença identificada do Substitutivo em relação ao projeto original é o aumento no número de Funções Gratificadas de 39 (trinta e nove) para 61 (sessenta e um), com diminuição no número de cargos em comissão, que passam de 149 (cento e quarenta e nove) no projeto original para 128 (cento e vinte oito) no Projeto Substitutivo.

Em respeito aos ditames constitucionais referentes à administração pública, faz-se necessário que as atribuições estejam de acordo com o trinômio direção, chefia e assessoramento, estabelecido pela norma constante do art. 37, II a V, da Constituição Federal e os artigos 20, §º 4º e 32, caput da CERS.

A princípio e de modo geral, tendo em vista o exíguo tempo hábil em que este órgão de assessoramento teve para a análise da proposição, notadamente por sua envergadura, considera-se que os cargos em comissão e funções gratificadas criados possuem correspondência com a estrutura administrativa do Poder Executivo Municipal[1], ainda em relação ao proposto pelo Projeto de Lei Nº 005/2019.

No que diz respeito, especificamente, às funções de Assessoria, necessário que estejam afastadas atribuições de cunho técnico burocrático, de caráter contínuo, tendo em vista que estas devem ser realizadas por cargo de provimento efetivo, conforme o disposto no art. 37, II da CF e art. 20, § 4º da CERS. Esta Procuradoria considera não haver segurança jurídica para opinar pela constitucionalidade dos cargos de “Assessor de Compras da Assistência Social” e “Assessor de Compras da Saúde”, especificamente quanto às atribuições de “...atividades para elaboração de projetos básicos e termos de referência...” e “...instruir e estabelecer procedimentos internos para processos de compra de materiais e serviços;”.

Cabe também o alerta quanto ao cargo de “Chefe do Departamento de Fiscalização Técnica” e ao cargo de “Chefe do Departamento de Tecnologia da Informação”, já que em análise de suas atribuições pode ser que venham a conflitar com atribuições de cargos de provimento efetivo e/ou sejam consideradas de cunho técnico e burocrático.

Na hipótese dos cargos de Direção, Chefia e Assessoramento que desrespeitarem tais orientações, poderão ser objetos de ação direta de inconstitucionalidade, bem como de apontamentos pelo Tribunal de Contas do Estado. Cabe ainda ao Poder Legislativo, através das Comissões Permanentes e do Plenário, a análise do mérito das alterações quanto ao ora explicitado, antes de opinar pela viabilidade e aprovação do projeto.

Quanto aos cargos de coordenação, deve ficar claro que os cargos de Coordenador somente poderão coordenar e não realizar as atividades permanentes de cunho técnico administrativo. Os cargos de coordenador assemelham-se aos de chefia e, deste modo, deverão respeitar o mandamento constitucional previsto no art. 37, II e V, da CF. As atribuições, nesse caso, não poderão conflitar e tampouco apropriarem-se daquelas atribuições típicas de servidores efetivos, nem aos cargos de chefia existentes. Em uma análise perfunctória, ressaltando, mais uma vez o exíguo tempo para análise da proposição, esta Procuradoria entende estarem adequadas as atribuições previstas na proposição.

Cabe o alerta em relação à criação de vagas para o cargo de Assessor Jurídico havendo concurso público homologado para provimento de cargos efetivos de Procurador, visto que há jurisprudência considerando a ocorrência de preterição quando houver a criação de cargos em comissão na hipótese de haver concurso público homologado.[2]

Em relação aos cargos que preveem em suas atribuições a condução de veículo automotor (dentre estes os de Chefes de Zona), entende-se que deveria estar prevista como requisito de provimento a Carteira Nacional de Habilitação.

Quanto aos requisitos de provimento exigidos para os cargos de chefia (de regra ensino médio completo), o recomendável é que tragam expressamente competências inerentes à administração superior, notadamente quanto aos cargos de chefia pedagógica, de fisioterapia, de turismo, dentre outros.

Devem os membros da Câmara Municipal analisar os pormenores da reforma administrativa do Poder Executivo Municipal no sentido de se considerarem que as medidas atendem ao interesse público, designadamente quanto ao grau de custos a serem suportados pela Administração Pública. Desse modo, a organização do quadro de cargos públicos é matéria de conveniência e oportunidade do Poder Executivo Municipal, nos termos do art. 52, inc. XI, e 119, inciso I, da Lei Orgânica Municipal, competindo ao soberano Plenário, no presente caso, decidir pela aprovação, ou não, dos cargos em questão.

Além do atendimento da competência e da iniciativa, o projeto para a criação de cargos públicos deve demonstrar o cumprimento de requisitos de natureza orçamentária, previstos no artigo 169, § 1º, da CF/88 e dos artigos 17, 20 e 22 da LRF.

Prevê o artigo 169, caput e § 1º, da CF/88:

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Verificou-se na proposição a devida estimativa de impacto orçamentário e financeiro comprovando que há recursos suficientes para o atendimento da despesa. Ainda, a estimativa do impacto orçamentário e financeiro contempla a previsão da classificação orçamentária por onde correrá a despesa, declaração de que há previsão da despesa no orçamento e na programação financeira, demonstração do impacto no exercício corrente e nos dois posteriores, indicação dos percentuais de despesa e declaração de compatibilidade com as metas fiscais. Na Lei de Responsabilidade Fiscal, preceituam os artigos 15 e 16, inc. I e II:

Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;

II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

Preceitua, também, o artigo 17 da LC nº 101/00:

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

§ 1º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.

§ 2º Para efeito do atendimento do § 1º, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1º do art. 4º, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.

§ 3º Para efeito do § 2º, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 4º A comprovação referida no § 2º, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.

§ 5º A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2º, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.

§ 6º O disposto no § 1º não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.

§ 7º Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado.

Assim, constata-se que foi apresentada a estimativa de impacto orçamentário e financeiro com a demonstração da origem dos recursos para o seu custeio. Ainda, o documento demonstra a compatibilidade com as metas de resultados fiscais. Também foram apresentadas as premissas e a metodologia de cálculo utilizadas, conforme determina o § 4º do art. 17 da Lei Complementar nº 101, de 2000 (LRF).

No sentido da necessidade de demonstração das premissas e da metodologia de cálculo utilizada, veja-se o acórdão nº 883/2005 do TCU:

Quando houver criação, expansão, aperfeiçoamento de ações governamentais (estaduais ou municipais) que resultem no aumento de despesa, estas só podem ser instituídas se atendidos os seguintes requisitos:

[...]

4) parâmetros (premissas) e metodologia de cálculo utilizada para estimativas de gastos com cada criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental. Este documento deve ser claro, motivado e explicativo, de modo a evidenciar de forma realista as previsões de custo e seja confiável, ficando sujeito à avaliação dos resultados pelo controle interno e externo. Esses elementos devem acompanhar a proposta de criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação de governo quando for necessária a aprovação legislativa. As regras se aplicam a todos os poderes e órgãos constitucionais. Sem o atendimento a essas exigências sequer poderá ser iniciado o processo licitatório (§ 4º do art. 16) para contratação de obras, serviços e fornecimentos relacionados ao implemento da ação governamental.

Da análise do Demonstrativo dos Limites – RGF do Poder Executivo Municipal no 3º Quadrimestre do exercício de 2018, constata-se que o Total da Despesa Líquida com Pessoal nos 12 últimos meses foi de 51,16% da Receita Corrente Líquida, ultrapassando o limite para a emissão de alerta, porém não atingindo o limite prudencial no art. 22, parágrafo único, da LRF (51,3%). Ainda que não atingido o limite prudencial previsto no art. 22, parágrafo único da LRF (51,3%), esse limite está muito próximo de ser atingido, sendo que, ocorrendo esta hipótese, terão de ser tomadas medidas em atendimento à Lei de Responsabilidade Fiscal, além do impedimento de criação de cargos, empregos e funções, prover cargos públicos, contratação de hora extra, concessão de vantagens, dentre outras.

Está correta a cláusula de revogação do projeto, conforme a técnica legislativa constante na Lei Complementar Federal nº 95/98 (artigo 9º - “A cláusula de revogação deverá enumerar, expressamente, as leis ou disposições legais revogadas”).

[1] Ver, p. ex., o Processo CONTAS DE GESTÃO Número 001271-02.00/13-0 Exercício 2013 Anexos 000000-00.00/00-0 Data 08/10/2015 Publicação 23/10/2015 Boletim 1452/2015 Órgão Julg. SEGUNDA CÂMARA Relator CONS. ALEXANDRE MARIOTTI Gabinete ESTILAC XAVIER Origem EXECUTIVO MUNICIPAL DE COLINAS

[2] Apelação Cível Nº 70039685086, Quarta Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Eduardo Uhlein, Julgado em 02/10/2013) Data de Julgamento: 02/10/2013.

Conclusão:

Diante do exposto, respeitada a natureza opinativa do parecer jurídico, que não vincula, por si só, a manifestação das comissões permanentes e a convicção dos membros desta Câmara, e assegurada a soberania do Plenário, desde que atendidas as recomendações constantes deste parecer, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do SUBSTITUTIVO ao Projeto de Lei nº 006/2019, de autoria do Executivo Municipal.

Guaíba, 1º de fevereiro de 2019.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador Geral da Câmara Municipal de Guaíba

OAB/RS nº 107.136

JULIA ZANATA DAL OSTO

Procuradora

OAB/RS 108.241

GUSTAVO DOBLER

Procurador

OAB/RS nº 110.114B