1. Relatório:

O Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei nº 041/18 à Câmara Municipal, que altera o caput do art. 10 da Lei Municipal nº 3.725/18 (Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício de 2019). A proposição ingressou na sessão ordinária de 11 de dezembro de 2018 fora da ordem do dia, por ter sido protocolada nesse mesmo dia. Submetida à análise da Comissão de Justiça e Redação e da Comissão de Finanças e Orçamento, a proposta recebeu parecer favorável de ambas. Devolvida ao Plenário, foi solicitado adiamento de discussão, com base em norma regimental (art. 93). Houve, então, a convocação de sessão extraordinária para o dia 14 de dezembro de 2018, às 16h00min, para o fim de votar, entre outros, o projeto ora em análise.

2. Parecer:

Preliminarmente, verifica-se que a norma inscrita no artigo 105 do Regimento Interno da Câmara Municipal de Guaíba outorga ao Presidente do Legislativo a possibilidade de devolução ao autor de proposições maculadas por manifesta inconstitucionalidade (art. 105, II), alheias à competência da Câmara (art. 105, I) ou de caráter pessoal (art. 105, III). Solução similar é encontrada no Regimento Interno da Câmara dos Deputados (art. 137, § 1º) – parlamento em que o controle vem sendo exercido – e no Regimento Interno do Senado Federal (art. 48, XI – em que a solução é o arquivamento) e em diversos outros regimentos de casas legislativas pátrias.

A doutrina trata do sentido da norma jurídica inscrita no art. 105 do Regimento Interno caracterizando-o como um controle de constitucionalidade político ou preventivo, sendo tal controle exercido dentro do Parlamento, através de exame perfunctório pela Presidência da Mesa Diretora, considerado controle preventivo de constitucionalidade interno, antes que a proposição possa percorrer todo o trâmite legislativo. Via de regra, a devolução é efetuada mediante despacho fundamentado da Presidência, indicando o artigo constitucional violado, podendo o autor recorrer da decisão ao Plenário (art. 105, parágrafo único).

Inicialmente, verifica-se estar adequada a iniciativa para a deflagração do processo legislativo, uma vez que o projeto de lei apresentado trata de alteração na Lei de Diretrizes Orçamentárias, cuja iniciativa compete ao Chefe do Poder Executivo. Veja-se o que dispõe a Constituição Estadual Gaúcha:

Art. 149. A receita e a despesa públicas obedecerão às seguintes leis, de iniciativa do Poder Executivo: (Vide Lei Complementar nº 10.336/94)

I - do plano plurianual;

II - de diretrizes orçamentárias;

III - dos orçamentos anuais.

[...]

§ 3º A Lei de Diretrizes Orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública estadual, contidas no Plano Plurianual, para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração dos orçamentos anuais, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política tarifária das empresas da Administração Indireta e a de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento, sendo que, no primeiro ano do mandato do Governador, as metas e as prioridades para o exercício subsequente integrarão o Projeto de Lei do Plano Plurianual, como anexo. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 65, de 09/08/12)

Leia-se, ainda, o que prevê a Lei Orgânica Municipal de Guaíba:

Art. 106. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

[...]

§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da Administração Pública municipal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual e disporá sobre as alterações na legislação tributária.

Quanto à competência, não há qualquer óbice à proposta. Conforme dispõe o artigo 30, I, da Constituição Federal de 1988, “Compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local.” No mesmo sentido, o artigo 6º, inciso I, da Lei Orgânica do Município de Guaíba refere que “Ao Município compete prover a tudo quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao bem estar de sua população, cabendo-lhe privativamente, dentre outras, as seguintes atribuições: legislar sobre assunto de interesse local.”

Portanto, sob esses critérios, não se vislumbram vícios de ordem formal no projeto submetido à análise. Quanto aos aspectos materiais, a proposição revela a intenção de alterar o caput do art. 10 da Lei de Diretrizes Orçamentárias, para que a reserva de contingência a ser constituída na LOA deixe de ser mínima de 2% da receita corrente líquida e passe a ser de até 2% (ou seja, no máximo de 2%).

Segundo a doutrina jurídica, “A reserva de contingência é uma fonte de recursos muito utilizada para abertura de créditos adicionais. Consiste numa dotação global, exceção ao princípio da especificação, que não é destinada a determinado programa ou unidade orçamentária, e seus recursos serão utilizados, seja para abertura de créditos suplementares, quando se evidenciarem que as dotações constantes do orçamento são insuficientes, ou para abertura de créditos especiais, quando houver necessidade de novas dotações.” (LEITE, Harrison, Manual de Direito Financeiro, 6. ed., Salvador: JusPODIVM, 2017, p. 133).

A reserva de contingência, portanto, serve como um importante mecanismo de suporte financeiro para o atendimento de riscos fiscais e imprevistos, possibilitando a continuidade dos serviços públicos, mediante a abertura de créditos adicionais. A sua existência, enquanto instrumento jurídico-financeiro, é anterior mesmo à Lei de Responsabilidade Fiscal, tendo se originado através do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, e disciplinada no art. 91. Posteriormente, por meio do Decreto-Lei nº 1.763/1980, modificou-se a sua definição, que segue a mesma até hoje:

Art. 91. Sob a denominação de Reserva de Contingência, o orçamento anual poderá conter dotação global não especificamente destinada a determinado órgão, unidade orçamentária, programa ou categoria econômica, cujos recursos serão utilizados para abertura de créditos adicionais. (Redação dada pelo Decreto-Lei nº 1.763, de 1980)

A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000) teve por efeito o aperfeiçoamento da aplicação do instituto, dispondo o seu art. 5º:

Art. 5º O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:

I - conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o § 1º do art. 4º;

II - será acompanhado do documento a que se refere o § 6º do art. 165 da Constituição, bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado;

III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao:

a) (VETADO)

b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.

Assim, vê-se que, desde a vigência da Lei de Responsabilidade Fiscal, é obrigatória a previsão de reserva de contingência na Lei Orçamentária Anual, sendo a forma de utilização e o montante estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias, tendo por base a receita corrente líquida. Na doutrina, novamente, temos o importante esclarecimento sobre tal assunto eminentemente técnico:

Foi falado no Capítulo 2, item 8.3.5, que a LRF inovou em relação à LOA, ao acrescentar a necessidade de o seu projeto de lei conter reserva de contingência, importante ferramenta orçamentária que permite a reserva de recursos orçamentários livres para a Administração dispor a qualquer tempo na hipótese de situações imprevistas, através da abertura de créditos adicionais.

Embora não seja instituto novo, pois previsto desde o Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, a LRF alterou o que estava normatizado e no art. 5º, III asseverou:

[...]

Sendo assim, a LRF estabelece a forma da quantificação e as finalidades da reserva de contingência, visto que ela deverá ser calculada com base na RCL e o seu percentual será definido de acordo com o previsto na LDO, tendo como base as justificativas dos riscos fiscais.

Logo, pode servir de fonte de recursos para a abertura de créditos adicionais, mas tendo sempre como parâmetro um percentual da Receita Corrente Líquida.

Como se percebe, compete à Lei de Diretrizes Orçamentárias estabelecer o percentual da reserva de contingência, tendo como base as justificativas dos riscos fiscais presentes a cada exercício e sendo calculada sempre sobre a receita corrente líquida. No caso em análise, a LDO para o exercício de 2019 havia previsto um percentual mínimo de 2% da RCL, o que, segundo cálculo informal deste servidor público, tornaria indispensável a reserva de, aproximadamente, R$ 5.226.442,40 (cinco milhões, duzentos e vinte e seis mil, quatrocentos e quarenta e dois reais e quarenta centavos), muito acima do valor destacado pela administração municipal direta (R$ 1.628.393,00).

Nesses termos, a aprovação deste projeto de lei tornará compatíveis as peças orçamentárias ora conflitantes (Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual), de modo a que os R$ 1.628.393,00 – se não houver reduções por emendas – sejam compatíveis com as estipulações sobre reserva de contingência na LDO. Vale destacar, também, que o IGAM foi formalmente consultado sobre a proposição, tendo assim se manifestado, através do seu setor de consultoria contábil:

A iniciativa para deflagrar o processo legislativo está corretamente exercida, pois pertence ao Executivo Municipal a competência privativa para iniciar o processo, nos termos do art. 165, inciso II da Constituição Federal.

A alteração proposta na redação do art. 10 está de acordo com o imposto pela Lei de Responsabilidade Fiscal, § 3º do art. 4º e inciso III do art. 5º, pois é na LDO que deverá ser definido o montante que será destinado e a forma de utilização da Reserva de Contingência, tanto em seu texto como no Anexo de Riscos Fiscais:

[...]

Nesses termos, opina-se pela viabilidade técnica do Projeto de Lei nº 41, de 2018.

Lembra-se, por fim, que o parecer jurídico é ato resultante do exercício da função consultiva desta Procuradoria Jurídica, no sentido de alertar para eventuais inconformidades que possam estar presentes. Conforme leciona Hely Lopes Meirelles na obra Direito Administrativo Brasileiro, 41ª ed., Malheiros Editores: São Paulo, 2015, p. 204, “O parecer tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subsequente. Já, então, o que subsiste como ato administrativo não é o parecer, mas, sim, o ato de sua aprovação, que poderá revestir a modalidade normativa, ordinatória, negocial ou punitiva.”

Desse modo, a função consultiva desempenhada por esta Procuradoria com base no art. 3º da Lei Municipal nº 3.687/18 – que dispõe sobre a organização administrativa da Câmara Municipal de Guaíba – não é vinculante, especialmente em se tratando da matéria de processo legislativo, cujo parecer jurídico sequer é obrigatório, motivo pelo qual é possível, se for o caso, que as comissões e os vereadores formem suas próprias convicções em discordância com as opiniões manifestadas por meio do parecer.

Conclusão:

Diante de todo o exposto, respeitada a natureza opinativa do parecer jurídico, que não vincula, por si só, a manifestação das comissões permanentes e a convicção dos membros desta Câmara, e assegurada a soberania do Plenário, manifesta-se a Procuradoria Jurídica pela viabilidade do Projeto de Lei nº 041/18, de origem do Executivo, por inexistirem vícios de natureza material ou formal que impeçam a sua deliberação.

É o parecer, salvo melhor juízo.

Guaíba, 14 de dezembro de 2018.

GUSTAVO DOBLER

Procurador

OAB/RS nº 110.114B