1. Relatório:

O Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei nº 034/2018 à Câmara Municipal, em que estima a receita e fixa a despesa no Município de Guaíba para o exercício financeiro de 2019. Foram apresentadas seis emendas ao projeto pela Vereadora Claudinha Jardim, remanejando recursos da reserva de contingência da Secretaria Municipal de Administração, Finanças e Recursos Humanos para outros órgãos municipais. A proposição, então, foi remetida à Procuradoria Jurídica para os fins de exame prévio de admissibilidade, na forma do art. 105 do Regimento Interno.

2. Parecer:

O Projeto de Lei nº 034/2018 foi apresentado pelo Executivo Municipal, de sua iniciativa privativa, por relacionar-se ao orçamento do exercício de 2019. Como regra geral, o art. 63 da Constituição Federal de 1988 refere que, em projetos da iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo, não deve ser admitido aumento da despesa por meio de emendas parlamentares. O próprio dispositivo, no entanto, excepciona a regra nos casos da lei orçamentária anual e da lei de diretrizes orçamentárias, para que haja uma maior atuação do Poder Legislativo na formação de metas e na alocação de despesas para o exercício seguinte. Veja-se o que dispõe a CF/88:

Art. 63. Não será admitido aumento da despesa prevista:

I - nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República, ressalvado o disposto no art. 166, § 3º e § 4º;

II - nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, dos Tribunais Federais e do Ministério Público.

Na Constituição Estadual, a lógica é a mesma, sendo então permitida a apresentação de emendas parlamentares que remanejem despesas nas leis orçamentárias:

Art. 61.  Não será admitido aumento na despesa prevista:

I - nos projetos de iniciativa privativa do Governador, ressalvado o disposto no art. 152;

II - nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Assembléia Legislativa, dos Tribunais e do Ministério Público.

Portanto, no que concerne à iniciativa das emendas apresentadas, não há impeditivos de natureza constitucional. Quanto aos seus aspectos técnicos, é necessário observar o que estabelecem os §§ 3º e 4º do art. 166 da Constituição Federal, os quais impõem certos limites às emendas parlamentares em projetos de leis orçamentárias:

Art. 166 (...)

§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;

II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:

a) dotações para pessoal e seus encargos;

b) serviço da dívida;

c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou

III - sejam relacionadas:

a) com a correção de erros ou omissões; ou

b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.

§ 4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.

Nesse sentido, a emenda parlamentar ao projeto de lei orçamentária anual deve: (1) ser compatível com a lei de diretrizes orçamentárias e com o plano plurianual; (2) indicar os recursos necessários, anulando outros, desde que tal anulação não incida sobre dotações para pessoal e encargos, serviços da dívida ou transferências tributárias constitucionais, tais como as da saúde e de educação; (3) alternativamente, pode estar relacionada à correção de erros ou omissões ou ajuste textual.

Como bem registrou o IGAM na orientação técnica nº 33.800/2018, especificamente sobre as emendas protocoladas pela Vereadora Claudinha Jardim:

As emendas a LOA poderão ser admitidas quando sejam compatíveis com o PPA e com a LDO, conforme § 4º do art. 166 da Constituição Federal, bem como possuírem indicação dos recursos suficientes para a cobertura desta (art. 166, § 3º, incisos I e II), sob pena de se tornarem inviáveis.

Todavia, não são todas as despesas que podem ser objeto de emenda, pois o art. 166, § 3º, inciso II, alíneas “a” e “c”, da Carta Magna, exclui a possibilidade de anulação de dotações orçamentárias relativas a pessoal e encargos, serviço da dívida e transferências constitucionais para a União, os Estados e Distrito Federal. Também não poderão reduzir recursos que afetem as aplicações em Ações e Serviços Públicos em Saúde (ASPS) e Manutenção do Desenvolvimento Econômico (MDE) e nem mesmo interferir na continuidade de contratos ou convênios.

Assim, as emendas em questão atendem, em tese, as condições básicas acima referenciadas, podendo ser aprovadas, desde que tenham respeitado o limite de composição da reserva de contingência estabelecido no art. 10 da LDO 2019 (mínimo de 2% da RCL prevista).

Desse modo, no que diz respeito à matéria, as emendas parlamentares atendem aos dispositivos constitucionais pertinentes, uma vez que não anulam despesas cuja redução seja vedada pela Constituição Federal, já que incidentes sobre a reserva de contingência da Secretaria de Administração, Finanças e Recursos Humanos.

No entanto, dois aspectos técnicos merecem ressalva para que as emendas apresentadas sejam consideradas totalmente viáveis. O primeiro deles, bem lembrado pelo IGAM, é a revisão dos saldos iniciais e finais de cada alteração proposta na reserva de contingência da Secretaria de Administração, Finanças e Recursos Humanos. Os saldos das duas últimas emendas, que alocam mais recursos à Secretaria de Obras, estão matematicamente incorretos: (1) a penúltima emenda acrescenta R$ 300.000,00 na ação “Manutenção de vias e estradas”, gerando o valor final de R$ 2.440.000,00; a correspondente redução na reserva, contudo, está incorreta, pois retira R$ 400.000,00 dos R$ 1.628.393,00, quando deveria retirar R$ 300.000,00; (2) a última emenda acrescenta R$ 300.000,00 na ação “Regularização de Saneamento”, mas o saldo fica em R$ 4.335.000,00 (uma suplementação de R$ 25.000,00), enquanto o saldo da reserva fica em R$ 1.623.393,00 (uma redução de R$ 5.000,00). Tais falhas precisam ser corrigidas, sob pena de inviabilidade.

O segundo aspecto que merece ajuste, na realidade, é pertinente ao projeto como um todo. O art. 10 da Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2019 prevê:

Art. 10 A Lei Orçamentária conterá reserva de contingência constituída de dotação global e corresponderá, na lei orçamentária a, no mínimo, 2% (dois por cento) da receita corrente líquida prevista para o Município, destinada ao atendimento:

I – de passivos contingentes;

II – de riscos e eventos fiscais imprevistos:

a) cobertura de créditos adicionais nos termos da Portaria nº 163, da Secretaria do Tesouro Nacional, art. 8º Lei Complementar nº 101, de 2000.

b) para demais riscos e eventos fiscais.

§ 1º Não será considerada, para os efeitos do percentual de que trata o caput deste artigo, a reserva à conta de receitas vinculadas dos fundos e das entidades da administração indireta de previdência própria e outros fundos e entidades, cuja utilização fica autorizada até o limite previsto na Lei Orçamentária.

§ 2º A partir do dia 15 do mês de setembro do exercício a que se refere a proposta, até 50% (cinquenta por cento) da reserva de contingência poderá ser utilizada livremente como fonte de recursos para a abertura de créditos adicionais, os outros 50% (cinquenta por cento) ou o limite restante, poderá ser utilizado a partir do exercício a que se refere a proposta.

Veja-se, portanto, que o dispositivo é claro no sentido de que a reserva de contingência à conta de entidades da administração indireta de previdência própria não conta para a formação dos 2% de reserva de contingência geral da administração direta, pois, segundo consulta telefônica com o IGAM, os fins de suas utilizações são diversos. Na situação em análise, o Anexo II do projeto mostra que a receita corrente líquida para o exercício de 2019 é de R$ 261.322.120,00 (duzentos e sessenta e um milhões, trezentos e vinte e dois mil e cento e vinte reais), sendo que 2% formam o total de R$ 5.226.442,40 (cinco milhões, duzentos e vinte e seis mil, quatrocentos e quarenta e dois reais e quarenta centavos). No entanto, como se percebe do Anexo III, fl. 114, a reserva de contingência do GuaíbaPrev (autarquia municipal – art. 44, Lei Municipal nº 1.680/02) é de R$ 27.665.000,00 de um total de R$ 29.293.393,00, restando apenas R$ 1.628.393,00 para a reserva de contingência geral, insuficiente para atender ao mínimo de 2% previsto no art. 10, caput e § 1º, da LDO.

Tal fato, de certo modo, prejudica a viabilidade técnica das emendas apresentadas por incompatibilidade com a Lei de Diretrizes Orçamentárias (art. 10, caput e § 1º), eis que a reserva geral de R$ 1.628.393,00, em tese, já seria insuficiente, por si só, à formação do mínimo previsto na LDO, mas haveria uma redução ainda maior, de R$ 705.000,00, em função das emendas parlamentares, fixando-se a reserva de contingência da administração direta apenas em R$ 923.393,00, muito abaixo do mínimo de R$ 5.226.442,40. Lembra-se, novamente, que a reserva do RPPS (GuaíbaPrev), segundo a própria dicção do § 1º do art. 10 da LDO, não é considerada para efeito do percentual mínimo (2%), pois destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos singulares da autarquia municipal, responsável pela operacionalização do regime próprio dos servidores.  

Diante disso, seguindo as linhas gerais da orientação técnica nº 33.800/2018 do IGAM, a viabilidade técnica das emendas parlamentares depende de ajustes na sua redação e também de modificações no projeto da LOA, notadamente no que concerne à destinação de recursos mínimos e suficientes à reserva de contingência da administração pública direta.

Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina que a viabilidade jurídica das emendas apresentadas está condicionada: (1) a ajustes na sua redação, especialmente nas duas últimas (que acrescem recursos à Secretaria de Obras), mediante a revisão dos saldos iniciais e finais, que estão matematicamente equivocados; (2) ao cumprimento, por parte do Executivo, do previsto no art. 10, caput e § 1º, da LDO, no sentido de que a reserva de contingência da administração direta alcance o mínimo de 2% sem somar os recursos da reserva à conta do GuaíbaPrev (entidade da administração indireta). Do contrário, as emendas serão incompatíveis com a Lei de Diretrizes Orçamentárias, por não respeitarem o art. 10, caput e § 1º, tornando-se inviáveis com base no art. 166, § 3º, inciso I, da Constituição Federal.

É o parecer, salvo melhor juízo.

Guaíba, 11 de dezembro de 2018.

GUSTAVO DOBLER

Procurador

OAB/RS n.º 110.114B