1. Relatório:

A Mesa Diretora apresentou o Projeto de Lei nº 142/18 à Câmara Municipal, que altera o Anexo II da Lei Municipal nº 3.635, de 29 de janeiro de 2018, que dispõe sobre a classificação de cargos, fixa vencimentos do quadro de servidores do Legislativo Municipal e dá outras providências. A proposta foi encaminhada à Procuradoria pela Presidência para análise nos termos do artigo 105 do Regimento Interno. O parecer opinou pela legalidade da proposição. As comissões manifestaram-se favoravelmente (fls. 23/24). Colocada a matéria na pauta do dia 04 de dezembro de 2018, sofreu adiamento de discussão por parte da Vereadora Claudinha Jardim, a qual protocolou emenda no dia 06 de dezembro, também subscrita pelo Vereador Dr. João Collares. A proposição, então, foi remetida à Procuradoria Jurídica para os fins de exame prévio de admissibilidade, na forma do art. 105 do Regimento Interno.

2. Parecer:

O Projeto de Lei nº 142/2018 foi apresentado pela Mesa Diretora da Câmara de Vereadores, de sua iniciativa privativa, por relacionar-se à organização dos serviços administrativos, notadamente à estrutura de cargos prevista na Lei Municipal nº 3.635/18, com fundamento no art. 53, XXXV, da Constituição Estadual Gaúcha, repetido no art. 28, XVII, “a”, da Lei Orgânica Municipal. No entanto, apesar da reserva de iniciativa, a Constituição Federal e a Constituição Estadual permitem, sim, a apresentação de emendas a tais propostas, desde que cumpridos alguns requisitos de ordem jurídica. Veja-se o que dispõe a CF/88:

Art. 63. Não será admitido aumento da despesa prevista:

I - nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República, ressalvado o disposto no art. 166, § 3º e § 4º;

II - nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, dos Tribunais Federais e do Ministério Público.

Na Constituição Estadual, a matéria é regulada pelo artigo 61, que estabelece:

Art. 61.  Não será admitido aumento na despesa prevista:

I - nos projetos de iniciativa privativa do Governador, ressalvado o disposto no art. 152;

II - nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Assembléia Legislativa, dos Tribunais e do Ministério Público.

Por fim, na esfera municipal, refere o artigo 46-A da Lei Orgânica de Guaíba:

Art. 46-A Não será admitido aumento na despesa prevista:

I - nos projetos de iniciativa exclusiva do Prefeito;

II - nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Câmara Municipal. (Redação acrescida pela Emenda à Lei Orgânica nº 2/2017)

O mais importante, portanto, no caso de emendas parlamentares a projetos de iniciativa privativa, é que não ocorra o aumento da despesa prevista, visto que a administração do orçamento compete exclusivamente ao órgão diretivo, notadamente ao Presidente da Câmara Municipal, não podendo a emenda prever o acréscimo de valores não planejados pelo gestor público. Além disso, a jurisprudência pacífica defende que as emendas parlamentares em projetos de iniciativa privativa devem guardar o grau de pertinência temática da proposta originária, isto é, não podem veicular matérias diferentes das previstas inicialmente, de modo a não desnaturá-las ou desconfigurá-las completamente. Leia-se o julgado do Supremo Tribunal Federal:

As normas constitucionais de processo legislativo não impossibilitam, em regra, a modificação, por meio de emendas parlamentares, dos projetos de lei enviados pelo chefe do Poder Executivo no exercício de sua iniciativa privativa. Essa atribuição do Poder Legislativo brasileiro esbarra, porém, em duas limitações: a) a impossibilidade de o parlamento veicular matérias diferentes das versadas no projeto de lei, de modo a desfigurá-lo; e b) a impossibilidade de as emendas parlamentares aos projetos de lei de iniciativa do Presidente da República, ressalvado o disposto no § 3º e no § 4º do art. 166, implicarem aumento de despesa pública (inciso I do art. 63 da CF). [ADI 3.114, rel. min. Ayres Britto, j. 24-8-2005, P, DJ de 7-4-2006.] = ADI 2.583, rel. min. Cármen Lúcia, j. 1º-8-2011, P, DJE de 26-8-2011.

No mesmo sentido, a jurisprudência do Tribunal de Justiça Gaúcho:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL N.º 4.620/2016, DO MUNICÍPIO DE URUGUAIANA. PLANO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO. EMENDAS PARLAMENTARES. IMPOSSIBILIDADE DE AUMENTO DE DESPESA EM PROJETO DE INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. 1. A Constituição Estadual, em seu art. 60, inc. II, delimita quais são as matérias cujas leis são de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, sendo tal dispositivo aplicável aos Municípios, por simetria. É inquestionável o cabimento das emendas parlamentares em projetos de lei de iniciativa reservada, porém, tais emendas devem guardar relação com a temática original da proposição e não podem implicar aumento de despesa, o art. 61, inc. I, da CE, também aplicável aos Municípios por simetria. [...] JULGARAM PARCIALMENTE PROCEDENTE O PEDIDO FORMULADO NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70072358336, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Luiz Felipe Brasil Santos, Julgado em 07/08/2017)

AÇÃO DECLARATÓRIA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. MATÉRIA DE INICIATIVA PRIVATIVA DO PODER EXECUTIVO. LIMITES AO PODER DE EMENDA DO PODER LEGISLATIVO. Em matérias de iniciativa privativa ou reservada ao Poder Executivo, o Poder Legislativo tem limites ao seu poder de emenda. Tais limites são a inviabilidade de aumentar despesas e a pertinência temática em relação ao projeto original. Precedentes do STF. Lição doutrinária. No presente caso, a matéria objeto do projeto de lei é de iniciativa privativa do Executivo. E o projeto de lei foi elaborado pelo próprio Executivo, não tendo ocorrido, na hipótese, vício de iniciativa. Contudo, ao longo da tramitação do processo legislativo, o Legislativo municipal emendou o projeto originário, acrescendo 02 artigos e alterando a redação de 01 artigo. Com tais emendas, considerando os seus respectivos teores, o Legislativo transcendeu seu poder de emenda, ao aumentar despesas para a Administração, ao acrescentar no projeto originário disposições que com ele não guardam pertinência temática estrita; e ao determinar a retroação dos efeitos da lei para antes da sua vigência, o que não é viável na hipótese tanto por gerar aumento de despesas, quanto por impor retroação de lei com efeito punitivo. Decreta-se a inconstitucionalidade integral dos artigos 3º e 4º da Lei Municipal n.º 4.439/2016; e a inconstitucionalidade parcial do art. 5º da mesma lei, com redução de texto. JULGARAM PARCIALMENTE PROCEDENTE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70068690429, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Rui Portanova, Julgado em 01/08/2016)

Embora as decisões acima apresentadas tratem de hipóteses em que a iniciativa seja privativa do Chefe do Executivo, a lógica é a mesma em relação à alteração na estrutura de cargos do Legislativo. Isso porque a iniciativa, para tal fim, é privativa da Mesa Diretora, órgão diretivo da Câmara Municipal (e, portanto, na mesma posição hierárquica do Prefeito em relação ao Executivo), sendo aplicáveis as mesmas limitações ao poder de emenda.

Trata-se de evolução jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal em matéria de emendas parlamentares aos projetos de iniciativa privativa, uma vez que, antigamente, entendia-se inadmissível qualquer emenda de autoridade alheia àquela competente para deflagrar o processo legislativo, pois onde faltaria poder de iniciativa, faltaria a competência para emendar (STF, RDA 28/51; 42/240; 47/238 e TASP RT 274/748). Porém, como já referido anteriormente, a interpretação hoje pacífica é da possibilidade da apresentação de emendas, desde que delas não decorra aumento de despesas nem haja desconfiguração total pelo acréscimo de outras matérias ou supressão de todo o seu conteúdo.

No presente caso, a emenda apresentada pela Vereadora Claudinha Jardim e pelo Vereador Dr. João Collares busca “manter a exigência de Graduação para o cargo de Assessor Superior, tendo em vista a real necessidade de conhecimento técnico nas áreas comunicacionais (Jornalismo, Publicidade e Propaganda ou Relações Públicas), a fim de que o serviço prestado seja realizado de forma profissional, já que este cargo desempenha o canal oficial de comunicação da Câmara com a imprensa e sociedade em geral e é responsável pela publicidade dos atos e dos eventos da Câmara de Vereadores de Guaíba.”

Sem ingressar no mérito da mudança pretendida pela emenda – já que o exame desta Procuradoria se circunscreve aos aspectos tão somente jurídicos –, tem-se que a emenda não provoca aumento de despesas, nem desconfigura completamente a proposição originária, porque além da alteração do requisito de habilitação profissional há mudança nas atribuições e na carga horária semanal do cargo, matérias sobre as quais a emenda não tratou e, portanto, não desnaturou totalmente a proposta inicial.

Assim, emenda apresentada às fls. 25/33 é juridicamente viável, inclusive porque apresentada após pedido de adiamento de discussão, faculdade prevista no art. 94 do Regimento Interno da Câmara de Guaíba: “Poderão sofrer emendas as proposições submetidas a pedido de vistas e adiamento de discussão, devendo as mesmas sofrerem avaliações das comissões competentes.”

Conforme prevê o dispositivo regimental acima transcrito, a emenda protocolada deve ser avaliada pelas comissões competentes, não bastando a existência de parecer jurídico, visto que este tem natureza meramente opinativa, cabendo o exame de legalidade à Comissão de Justiça e Redação e o exame de mérito sobre a matéria de serviço público à Comissão de Obras e Serviços Públicos, conforme arts. 43 e 45 do Regimento Interno.

Conclusão:

Diante do exposto, sem adentrar no mérito do atendimento ao interesse público e levando em conta, unicamente, os seus aspectos formais e jurídicos, a Procuradoria opina pela tempestividade e pela viabilidade jurídica da emenda protocolada, porque apresentada após deferimento do pedido de adiamento de discussão (art. 94, RI) e porque dela não resulta aumento de despesas ao Legislativo nem desconfiguração total da proposição originária. É obrigatório, no entanto, o exame de legalidade e de mérito por parte das comissões, conforme reproduz expressamente o art. 94 do Regimento Interno. Sugere-se, também, que se siga a ordem de votação prevista no art. 87 do Regimento, primeiro da proposição principal (inciso III), depois da emenda (inciso VI).

É o parecer, salvo melhor juízo.

Guaíba, 07 de dezembro de 2018.

GUSTAVO DOBLER

Procurador

OAB/RS nº 110.114B