1. Relatório:

O Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei nº 038/2018 à Câmara Municipal, em que busca alterar a Lei Municipal nº 694, de 30 de outubro de 1984, que cria o Conselho Municipal do Patrimônio Histórico e Cultural – COMPAHC. A proposta foi encaminhada a esta Procuradoria pela Presidência da Câmara para análise nos termos do art. 105 do Regimento Interno. O parecer orientou pela ausência de inconstitucionalidade manifesta da proposição em termos gerais, ressalvada a participação do CREA, o qual, tendo natureza de autarquia federal, não poderia integrar o conselho municipal, conforme acórdão do TJ. A Comissão de Justiça e Redação opinou pela viabilidade jurídica, inclusive quanto à participação do CREA, diante do interesse em integrar o órgão. A Comissão de Obras e Serviços Públicos, por sua vez, apresentou emenda retificativa, retornando o projeto à Procuradoria, para fins de novo parecer.

2. Parecer:

O Projeto de Lei nº 038/2018 foi apresentado pelo Executivo Municipal, relacionando-se a questões de organização dos órgãos públicos, de sua iniciativa privativa, à luz do art. 60, II, “d”, da Constituição Estadual. A respeito desse assunto, não é vedada, em regra, a apresentação de emendas parlamentares a projetos de lei de iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo. Os limites para o exercício desse poder estão fixados, inicialmente, no artigo 63 da Constituição Federal, que prevê:

Art. 63. Não será admitido aumento da despesa prevista:

I - nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República, ressalvado o disposto no art. 166, § 3º e § 4º;

II - nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, dos Tribunais Federais e do Ministério Público.

Na Constituição Estadual, a matéria é regulada pelo artigo 61, que estabelece:

Art. 61.  Não será admitido aumento na despesa prevista:

I - nos projetos de iniciativa privativa do Governador, ressalvado o disposto no art. 152;

II - nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Assembléia Legislativa, dos Tribunais e do Ministério Público.

Por fim, na esfera municipal, refere o artigo 46-A da Lei Orgânica de Guaíba:

Art. 46-A Não será admitido aumento na despesa prevista:

I - nos projetos de iniciativa exclusiva do Prefeito;

II - nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Câmara Municipal. (Redação acrescida pela Emenda à Lei Orgânica nº 2/2017)

O mais importante, portanto, no caso de emendas parlamentares a projetos de iniciativa do Executivo, é que não ocorra o aumento da despesa prevista, uma vez que tal medida é capaz de afetar o erário público por não demonstrar a viabilidade econômico-financeira, interferindo, assim, na independência do Poder Executivo, gestor das contas públicas. Além disso, a jurisprudência pacífica defende que as emendas parlamentares devem guardar o grau de pertinência temática da proposta originária, isto é, não podem veicular matérias diferentes das previstas inicialmente, de modo a não desnaturá-las ou desconfigurá-las. Veja-se o julgado do Supremo Tribunal Federal:

As normas constitucionais de processo legislativo não impossibilitam, em regra, a modificação, por meio de emendas parlamentares, dos projetos de lei enviados pelo chefe do Poder Executivo no exercício de sua iniciativa privativa. Essa atribuição do Poder Legislativo brasileiro esbarra, porém, em duas limitações: a) a impossibilidade de o parlamento veicular matérias diferentes das versadas no projeto de lei, de modo a desfigurá-lo; e b) a impossibilidade de as emendas parlamentares aos projetos de lei de iniciativa do Presidente da República, ressalvado o disposto no § 3º e no § 4º do art. 166, implicarem aumento de despesa pública (inciso I do art. 63 da CF). [ADI 3.114, rel. min. Ayres Britto, j. 24-8-2005, P, DJ de 7-4-2006.] = ADI 2.583, rel. min. Cármen Lúcia, j. 1º-8-2011, P, DJE de 26-8-2011.

No mesmo sentido, a jurisprudência do Tribunal de Justiça Gaúcho:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL N.º 4.620/2016, DO MUNICÍPIO DE URUGUAIANA. PLANO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO. EMENDAS PARLAMENTARES. IMPOSSIBILIDADE DE AUMENTO DE DESPESA EM PROJETO DE INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. 1. A Constituição Estadual, em seu art. 60, inc. II, delimita quais são as matérias cujas leis são de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, sendo tal dispositivo aplicável aos Municípios, por simetria. É inquestionável o cabimento das emendas parlamentares em projetos de lei de iniciativa reservada, porém, tais emendas devem guardar relação com a temática original da proposição e não podem implicar aumento de despesa, o art. 61, inc. I, da CE, também aplicável aos Municípios por simetria. [...] JULGARAM PARCIALMENTE PROCEDENTE O PEDIDO FORMULADO NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70072358336, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Luiz Felipe Brasil Santos, Julgado em 07/08/2017)

AÇÃO DECLARATÓRIA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. MATÉRIA DE INICIATIVA PRIVATIVA DO PODER EXECUTIVO. LIMITES AO PODER DE EMENDA DO PODER LEGISLATIVO. Em matérias de iniciativa privativa ou reservada ao Poder Executivo, o Poder Legislativo tem limites ao seu poder de emenda. Tais limites são a inviabilidade de aumentar despesas e a pertinência temática em relação ao projeto original. Precedentes do STF. Lição doutrinária. No presente caso, a matéria objeto do projeto de lei é de iniciativa privativa do Executivo. E o projeto de lei foi elaborado pelo próprio Executivo, não tendo ocorrido, na hipótese, vício de iniciativa. Contudo, ao longo da tramitação do processo legislativo, o Legislativo municipal emendou o projeto originário, acrescendo 02 artigos e alterando a redação de 01 artigo. Com tais emendas, considerando os seus respectivos teores, o Legislativo transcendeu seu poder de emenda, ao aumentar despesas para a Administração, ao acrescentar no projeto originário disposições que com ele não guardam pertinência temática estrita; e ao determinar a retroação dos efeitos da lei para antes da sua vigência, o que não é viável na hipótese tanto por gerar aumento de despesas, quanto por impor retroação de lei com efeito punitivo. Decreta-se a inconstitucionalidade integral dos artigos 3º e 4º da Lei Municipal n.º 4.439/2016; e a inconstitucionalidade parcial do art. 5º da mesma lei, com redução de texto. JULGARAM PARCIALMENTE PROCEDENTE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70068690429, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Rui Portanova, Julgado em 01/08/2016)

Leia-se, por outro lado, hipótese em que não cabe emenda parlamentar:

ADIN. REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES MUNICIPAIS. ADICIONAIS POR TEMPO DE SERVIÇO. INICIATIVA PRIVATIVA DO EXECUTIVO. É vedado ao Legislativo propor emendas que importem em aumento de despesa nos projetos que versam matérias de iniciativa privativa do Executivo, o que implicaria afronta ao princípio da independência e harmonia entre os Poderes. Ação julgada procedente. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70008897647, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Maria Berenice Dias, Julgado em 29/11/2004)

A emenda apresentada pela Comissão de Obras e Serviços Públicos em momento algum traduz aumento de despesas ao Executivo ou se afasta da temática tratada na proposição. Aliás, a emenda melhor concretiza a formação do Conselho Municipal do Patrimônio Histórico e Cultural, substituindo “ULBRA” por “um representante das entidades de ensino superior do Município de Guaíba” e “Associação Amigos do Meio Ambiente – AMA” por “um representante das entidades representativas da proteção ambiental do Município de Guaíba”, de modo a tornar as indicações mais genéricas sem, entretanto, excluir a possibilidade de designação das entidades antes apontadas na proposição. Nesse ponto, portanto, não se verifica inconstitucionalidade nos termos em que permitida a aferição pela norma inscrita no art. 105 do Regimento Interno da Câmara de Vereadores.

Ressalta-se novamente, porém, que a participação do CREA no conselho municipal configura, em tese, inconstitucionalidade, na forma do precedente indicado no parecer jurídico anterior, à fl. 14, mormente quando houver previsão de obrigações, considerando-se tal órgão alheio ao específico interesse municipal (ADIN nº 70043548452, Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul).

Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela parcial constitucionalidade da emenda apresentada pela Comissão de Obras e Serviços Públicos, não havendo qualquer óbice quanto à alteração das alíneas “c” e “e”, por não implicar aumento de despesa nem desfigurar a proposição originária. No entanto, conforme já exposto no parecer jurídico anterior, mantém-se a inconstitucionalidade no tocante à participação do CREA no conselho municipal, especialmente se lhe forem atribuídas obrigações, conforme precedente do TJRS na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 70043548452.

É o parecer, salvo melhor juízo.

Guaíba, 06 de dezembro de 2018.

GUSTAVO DOBLER

Procurador

OAB/RS nº 110.114B