1. Relatório:

 A Vereadora Claudinha Jardim apresentou Emenda ao Projeto de Lei n.º 016/2018, de autoria do Poder Executivo Municipal, que “Autoriza o Município de Guaíba a proceder a Desafetação de Área Pública e a Permutá-la com a Empresa Adroaldo Mesquita da Costa Neto & Cia Ltda”. A emenda foi encaminhada a esta Procuradoria Jurídica pela Comissão de Justiça e Redação para parecer. 

2. Parecer:

A Constituição Federal de 1988 fortaleceu a autonomia dos municípios, no ensinamento de Celso Ribeiro Bastos, emprestando a estes entes quatro competências particularmente significativas:

- auto-organização, através da existência de Lei Orgânica Municipal;

- auto-governo, através da eleição de prefeito e vereadores;

- faculdade normativa, através da capacidade de editar leis locais próprias ou legislação suplementar às leis estaduais e federais;

- auto-administração ou auto-determinação, através da administração e prestação de serviços de interesse local.

Muito embora a Constituição Federal tenha assegurado, em seu artigo 18, a autonomia dos entes federados, dentre estes os Municípios, conferindo-lhes um conjunto de capacidades para instituir a sua organização, legislação, administração e governo próprios, existem normas que emanam da Constituição que devem ser observadas pelos demais entes, pois orientam todo o ordenamento jurídico. Deriva disso que embora a autonomia municipal tenha erigido o Município a ente político, tal autonomia deve ser exercida em consonância com os ditames do sistema constitucional nacional vigente, sob pena de produção legislativa inconstitucional.

Não obstante, ocorre que a Emenda de autoria parlamentar proposta vai de encontro ao respeito ao princípio da separação de poderes e ao sistema de freios e contrapesos, matérias que devem guardar simetria e observância ao disposto na Carta Constitucional. Dispõe o art. 2º da CF/88:

“Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.”

Também nas propostas de emendas, há de ser respeitado o princípio orientador do sistema democrático, qual seja a separação ente os poderes e o sistema de freios e contrapesos, bases do Estado Democrático de Direito e da garantia das liberdades civis.

Ademais, a jurisprudência dos Tribunais têm se posicionado pela declaração de inconstitucionalidade da matéria pretendida, tendo assentado que mesmo que a iniciativa reservada não vede emenda de origem parlamentar, padecem de vício de iniciativa emendas parlamentares em matérias de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo que veiculem matérias diferentes das versadas no projeto de lei, de modo a desfigurá-lo:

Processo legislativo da União: observância compulsória pelos Estados de seus princípios básicos, por sua implicação com o princípio fundamental da separação e independência dos Poderes: jurisprudência do Supremo Tribunal. Processo legislativo: emenda de origem parlamentar a projeto de iniciativa reservada a outro poder: inconstitucionalidade, quando da alteração resulte aumento da despesa consequente ao projeto inicial (...). [ADI 774, rel. min. Sepúlveda Pertence, j. 10-12-1998, P, DJ de 26-2-1999.] = RE 745.811 RG, rel. min. Gilmar Mendes, j. 17-10-2013, P, DJE de 6-11-2013, Tema 686

Inconstitucionalidade formal caracterizada. Emenda parlamentar a projeto de iniciativa exclusiva do chefe do Executivo que resulta em aumento de despesa afronta o art. 63, I, c/c o 61, § 1º, II, c, da CF. [ADI 2.791, rel. min. Gilmar Mendes, j. 16-8-2006, P, DJ de 24-11-2006.] = ADI 4.009, rel. min. Eros Grau, j. 4-2-2009, P, DJE de 29-5-2009

As normas constitucionais de processo legislativo não impossibilitam, em regra, a modificação, por meio de emendas parlamentares, dos projetos de lei enviados pelo chefe do Poder Executivo no exercício de sua iniciativa privativa. Essa atribuição do Poder Legislativo brasileiro esbarra, porém, em duas limitações: a) a impossibilidade de o Parlamento veicular matérias diferentes das versadas no projeto de lei, de modo a desfigurá-lo; e b) a impossibilidade de as emendas parlamentares aos projetos de lei de iniciativa do presidente da República, ressalvado o disposto no § 3º e no § 4º do art. 166, implicarem aumento de despesa pública (inciso I do art. 63 da CF). [ADI 3.114, rel. min. Ayres Britto, j. 24-8-2005, P, DJ de 7-4-2006.] = ADI 2.583, rel. min. Cármen Lúcia, j. 1º-8-2011, P, DJE de 26-8-2011

Portanto, em que pese meritória, incorre em inconstitucionalidade formal a emenda proposta de autoria parlamentar, visto que ultrapassa o disposto no art. 2º da CF/88, nos arts. 5º e 10 da Constituição do Estado do Rio grande do Sul e vai de encontra à jurisprudência assentada pelos tribunais pátrios e ao disposto nos artigos 61, § 1º da CF/88, descaracterizando e desnaturando a vontade do titular da iniciativa – Prefeito Municipal, constituindo afronta ao ordenamento jurídico-constitucional.

Além disso, a emenda proposta esbarra na técnica legislativa, em desrespeito ao disposto na Lei Complementar n.º 95 de 26 de fevereiro de 1998, já que sua redação não foi elaborada indicando que unidade básica de articulação do Projeto de Lei pretende alterar.

Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela inconstitucionalidade da Emenda de autoria da Ver.ª Claudinha Jardim ao Projeto de Lei n.º 016/2018, de autoria do Poder Executivo Municipal, por ir de encontro ao princípio constitucional da separação entre os poderes disposto na norma do art. 2º da Constituição Federal e nos arts. 5º e 10 da Constituição Estadual, além de tratar-se de emenda parlamentar que acaba por descaracterizar a vontade do titular da iniciativa, com base nos argumentos expostos e na jurisprudência colecionada.

É o parecer.

Guaíba, 11 de setembro de 2018.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador Geral da Câmara Municipal

OAB/RS 107.136