1. Relatório:

O Poder Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei nº 022/18 à Câmara Municipal, que “Autoriza o Poder Público a outorgar a concessão dos próprios públicos para a Feira da Empregabilidade e Empreendedorismo”, para a realização da Feira de Empregabilidade e Empreendedorismo pela empresa TKS Cursos Profissionalizantes no dia 1º de setembro de 2018 no Ginásio de Esportes Ruy Coelho Gonçalves. Encaminhado para apreciação em Sessão Extraordinária, o projeto foi remetido a esta Procuradoria pela Presidência da Câmara, para parecer.

2. Parecer:

Inicialmente, verifica-se estarem adequadas a competência e a iniciativa para a deflagração do processo legislativo, uma vez que o projeto de lei apresentado propõe a concessão do uso de bem público à empresa TKS Cursos Profissionalizantes para realizar feira de interesse público, cabendo à Câmara Municipal, nos termos do artigo 27, V, da Lei Orgânica, com a sanção do Prefeito, “legislar sobre a concessão e permissão de uso dos próprios municipais.“

Quanto à competência para deflagrar o processo legislativo, a Constituição do Estado do Rio Grande do Sul garante ainda ao Município a capacidade para a regulamentação do uso dos bens municipais, conforme se observa no disposto no artigo 13, inciso IV, da CERS:

Art. 13 É competência do Município, além da prevista na Constituição Federal e ressalvada a do Estado:

(...)

IV – dispor sobre a autorização, permissão e concessão de uso dos bens públicos municipais;

Ademais, o artigo 99 da Lei Orgânica do Município de Guaíba dispõe ser necessária a autorização legislativa:

Art. 99. O uso de bens municipais, por terceiros, só poderá ser feito mediante concessão, cessão, permissão e autorização de uso, a título precário, e por tempo determinado, conforme o interesse público o exigir, com prévia autorização do Legislativo.

A respeito do teor do Projeto de Lei nº 022/2018, deve-se fazer uma ressalva. O Executivo Municipal propõe a concessão de uso de bem público para a empresa realizar a Feira de Empregabilidade e Empreendedorismo em Guaíba, a ser realizada no dia 1º de setembro de 2018. Ocorre que o instrumento jurídico utilizado – concessão - não é apropriado ao caso concreto, por possuir natureza contratual e por exigir prévio procedimento licitatório. De acordo com Hely Lopes Meirelles, na obra Direito Administrativo Brasileiro, 41ª ed., Malheiros Editores: São Paulo, 2015, p. 633,

[...] concessão de uso é o contrato administrativo pelo qual o Poder Público atribui a utilização exclusiva de um bem de seu domínio a particular, para que o explore segundo sua destinação específica. O que caracteriza a concessão de uso e a distingue dos demais institutos assemelhados – autorização e permissão de uso – é o caráter contratual e estável da outorga do uso do bem público ao particular, para que o utilize com exclusividade e nas condições convencionadas com a Administração.

A concessão pode ser remunerada ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, mas deverá ser sempre precedida de autorização legal e, normalmente, de licitação para o contrato.

Efetivamente, a Lei Federal nº 8.666/93 torna obrigatória, via de regra, a realização de procedimento licitatório para a contratação das concessões pela Administração Pública. Conforme prevê seu artigo 2º, “As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas com terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei”. As hipóteses excepcionais previstas na Lei nº 8.666/93 são as causas de licitação dispensada do artigo 17, para as quais é necessária a abertura de processo administrativo com a comprovação de alguma das situações autorizadoras.

Desse modo, tendo em vista a finalidade precária do uso que se pretende outorgar à empresa que realizará a Feira da Empregabilidade e Empreendedorismo, observo que o instrumento adequado e viável para a hipótese é a autorização de uso de bem público, conceituada também por Hely Lopes Meirelles nos seguintes termos:

[...] autorização de uso é o ato unilateral, discricionário e precário pelo qual a Administração consente na prática de determinada atividade individual incidente sobre um bem público. Não tem forma nem requisitos especiais para sua efetivação, pois visa apenas a atividades transitórias e irrelevantes para o Poder Público, bastando que se consubstancie em ato escrito, revogável sumariamente a qualquer tempo e sem ônus para a Administração. Essas autorizações são comuns para a ocupação de terrenos baldios, para a retirada de água em fontes não abertas ao uso comum do povo e para outras utilizações de interesse de certos particulares, desde que não prejudiquem a comunidade nem embaracem o serviço público. Tais autorizações não geram privilégios contra a Administração ainda que remuneradas e fruídas por muito tempo, e, por isso mesmo, dispensam lei autorizativa e licitação para seu deferimento.

Percebe-se, assim, que a autorização de uso de bem público, diferentemente da concessão e da permissão, não exige a abertura de procedimento licitatório, podendo ser outorgada diretamente a determinado particular para a realização de uma atividade benéfica à comunidade e compatível com o interesse público, sugerindo-se o uso na situação. Estaria sendo observada ainda a especificidade do artigo 99 da Lei Orgânica Municipal, que exige a autorização legislativa - mais criteriosamente do que comumente se observa em relação ao instituto da autorização de uso, que, de regra, dispensa autorização legislativa.

Do contrário, caso seja realmente adotado o instrumento jurídico da concessão, é bem possível que se caracterize a hipótese de improbidade administrativa prevista no artigo 10, VIII, da Lei Federal nº 8.429/92 (“frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente”), sujeitando-se a autoridade às penas previstas na legislação vigente.

Portanto, para evitar qualquer perquirição de responsabilidade pela outorga de uso de bem público indevidamente, e considerando o uso precário e gratuito do ginásio municipal para a realização da feira, tenho como necessária a substituição do instrumento jurídico para autorização de uso, podendo tal alteração se dar por meio de Emenda Retificativa ao Projeto Original, nos mesmos termos propostos, e.g., pela Comissão de Justiça e Redação quando da análise de projeto de mesmo teor na sessão legislativa passada – PL N.º 066/2017 (“Autoriza o Poder Público a outorgar a concessão dos próprios públicos para Feira de Empregabilidade e Empreendedorismo”):

EMENDA RETIFICATIVA Nº 01:

Art. 1º Altera o art. 1º da proposição, que passa a ter a seguinte redação.

Art. 1º “Fica o Poder Executivo autorizado a outorgar a autorização dos próprios públicos à empresa TKS Cursos Profissionalizantes, registrada sob o CNPJ nº 19451935.0001-12, para fins de realizar Feira de Empregabilidade e Empreendedorismo.” (NR)

Art. 2º Altera o art. 2º da proposição, que passa a ter a seguinte redação.

Art. 2º “A autorização de que trata o art. 1º será a título precário, com data e horário pré-determinados, sendo dia 01 de setembro de 2018, no horário compreendido entre 8h30 e 12h30.” (NR)

Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina que a viabilidade jurídica do Projeto de Lei nº 022/2018 está condicionada à elaboração de Emenda Retificativa ou Substitutivo ao projeto original para adequar o instrumento jurídico utilizado para a outorga do uso do bem público, nos termos acima especificados.

É o parecer.

Guaíba, 23 de julho de 2018.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador Geral da Câmara de Guaíba

OAB/RS nº 107.136