1. Relatório:

O Poder Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei N.º 023/2018, que “Retifica as alíneas "a" e "b" do inciso XII, do art. 4.º da Lei Municipal n.º 2.346/2008 e dispõe sobre a desafetação e permuta de áreas à empresa CMPC Celulose Riograndense Ltda.” A proposta foi encaminhada à Procuradoria pela Presidência da Câmara para análise nos termos do artigo 105 do RI.

2. Parecer:

O Projeto de Lei nº 023/2018 de autoria do Poder Executivo Municipal pretende ajustar a redação da Lei Municipal N.º 2.346/2008, que “Autoriza o Município de Guaíba a Celebrar Parceria com a Empresa Aracruz Celulose S. A., para viabilizar o Projeto De Expansão da Produção de Celulose da sua unidade industrial no Município e de empreendimentos voltados à exploração florestal e dá outras providências”, que previu a desafetação e permuta de áreas públicas, para que venha a estar em conformidade com a metragem das áreas com o descrito nas matrículas dos imóveis – e desafetar e permutar aqueles imóveis (art. 2º do PL 023/2018).

Preliminarmente, constata-se que a proposição encontra respaldo no que diz respeito à autonomia e à competência legislativo do Município, insculpidas no artigo 18 da Constituição Federal de 1988, que garante a autonomia a este ente e no artigo 30 da CF/88, que garante a autoadministração e a autolegislação, contemplando o conjunto de competências materiais e legislativas previstas na Constituição Federal para os Municípios:

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

 IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

Leciona Alexandre de Moraes que "interesse local refere-se aos interesses que disserem respeito mais diretamente às necessidades imediatas do município, mesmo que acabem gerando reflexos no interesse regional (Estados) ou geral (União)". (in Constituição do Brasil Interpretada e Legislação Constitucional. 9ª ed., São Paulo: Atlas, 2013, p. 740). Assim, a matéria normativa constante na proposta se adéqua efetivamente à definição de interesse local. Isso porque o Projeto de Lei nº 023/2018, além de veicular matéria de relevância para o Município, não atrelada às competências privativas da União (CF, art. 22), visa regular matéria que diz respeito aos bens municipais.

Além disso, a Lei Orgânica Municipal estabelece a competência do Município para dispor sobre os bens públicos municipais e a prévia avaliação e autorização legislativa para as permutas:

Art. 6º Ao Município compete prover a tudo quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao bem estar de sua população, cabendo-lhe privativamente dentre outras, as seguintes atribuições:

...

IX - dispor sobre organização, administração, utilização e alienação de bens públicos;

Art. 97 A aquisição de bens imóveis, por permuta, dependerá de prévia avaliação e autorização legislativa.

O art. 17 da Lei Federal nº 8.666/93 (Lei de Licitações) estabelece a possibilidade de que os bens da Administração Pública sejam alienados, trazendo requisitos para tanto: 1) existência de interesse público devidamente justificado; 2) avaliação; 3) quando imóveis, a prévia autorização legislativa; 4) em regra, licitação na modalidade concorrência, estando esta dispensada, entre outras causas, na permuta por outro imóvel que atenda aos requisitos constantes do inciso X do art. 24 desta Lei (art. 17, I, “c”).

No que tange, especificamente, à hipótese de licitação dispensada pela permuta por outro imóvel que atenda aos requisitos do art. 24, X, da Lei Federal nº 8.666/93, a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 927-3, do Supremo Tribunal Federal, teve medida cautelar deferida para suspender, em relação aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, os efeitos do art. 17, I, “c”, porque a competência legislativa da União se limita a estabelecer normas gerais, razão pela qual a restrição “por outro imóvel que atenda aos requisitos constantes do inciso X do art. 24 desta Lei” teria extrapolado os limites de competência legislativa federal. Assim, segundo a interpretação do STF na medida cautelar, não tendo julgado até o presente momento definitivamente aquela ADI, ficaria suspenso o trecho que restringe permutas por parte de Estados, DF e Municípios a imóveis que se enquadrem no art. 24, X, da Lei Federal nº 8.666/93, tornando-se possível, como regra, quaisquer permutas, desde que atendidos os demais requisitos do art. 17.

Tendo em vista a inaplicabilidade da restrição prevista na alínea “c” do inciso I do art. 17 da Lei Federal nº 8.666/93 quanto aos Estados, Distrito Federal e Municípios, os requisitos básicos para toda e qualquer permuta de imóveis da Administração Pública são, portanto: (i) interesse público devidamente justificado; (ii) autorização legislativa prévia; (iii) avaliação dos bens a serem permutados. Soma-se a esses requisitos o que consta no art. 101 do Código Civil: “Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei.” Só estão sujeitos à alienação, portanto, os bens de natureza dominical, isto é, aqueles bens que apenas compõem o patrimônio da Administração Pública, mas que não estão destinados a uma finalidade pública específica.

Em relação à norma inscrita no art. 2º do projeto, que pretende desafetar da categoria de bens de uso comum do povo e tornar bens dominiais os imóveis descritos nas alíneas “a” e “b”, verifica-se estar correta, dessa forma, a proposição, já que necessária a desafetação para que seja possível a perfectibilização do instituto da permuta, sendo tal desafetação e a subsequente permuta inclusive umas das obrigações do Município de Guaíba nos termos da parceria firmada com a empresa CMPC Celulose Riograndense Ltda., conforme depreende-se do disposto na Lei N.º 2.346/2008.

Para a retirada da finalidade pública de um bem, a desafetação é o meio próprio, já que o subtrai da qualidade de bem de uso comum do povo ou de uso especial e o coloca sob o regime dos bens dominicais, viabilizando-se a alienação. Nesses termos, consoante os autores Ricardo Alexandre e João de Deus na obra “Direito Administrativo”, 3. ed., São Paulo: Método, 2017, p. 830,

A afetação e a desafetação são importantes em relação à possibilidade de alienação de um bem público, uma vez que os bens afetados são inalienáveis enquanto conservarem a destinação pública. Caso a Administração pretenda se desfazer de bens de uso comum do povo ou de bens de uso especial, deverá antes desafetá-los. Com a desafetação, esses bens serão considerados bens dominicais, passando a ser possível a sua alienação.

Verifica-se, ademais, que o requisito da avaliação prévia do bem a ser permutado foi atendido já pelo disposto na Lei N.º 2.346/2008 e pelo Termo de Parceria, objetivando a proposição em análise cumprir o requisito da autorização legislativa prévia.

Contata-se da leitura do disposto no art. 4º da Lei N.º 2.346/2008, que as áreas previstas divergiam das matrículas dos bens públicos, visando o Projeto de Lei n.º 023/2018 retificar o art. 4º, XII, “a” e “b” nos exatos termos das matrículas dos imóveis que instruem a proposição (fls. 06-10).

Cabe, por fim, às Comissões Legislativas e ao Plenário avaliar se o interesse público que justifica a permuta está devidamente justificado, ainda que na altura da análise e da aprovação da Lei N.º 2.346/2008 esta Casa Legislativa tenha referendado o interesse público do Termo de Parceria com a empresa CMPC Celulose Riograndense Ltda., já que nas parcerias o Poder Público e entidades privadas se associam, em cooperação mútua, para alcançar objetivos de interesse público. 

Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Lei nº 023/2018 – Executivo Municipal, por inexistirem vícios de natureza material ou formal que impeçam a sua deliberação pelas Comissões e em Plenário.

É o parecer.

Guaíba, 11 de julho de 2018.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador Geral da Câmara de Guaíba

OAB/RS nº 107.136