1. Relatório:

O Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei nº 017/2018 à Câmara Municipal, que altera a Lei nº 3.380, de 28 de dezembro de 2015. A proposta foi encaminhada à Procuradoria pela Presidência para análise nos termos do artigo 105 do Regimento Interno. O parecer jurídico orientou pela ausência de inconstitucionalidade manifesta, mas recomendou a complementação documental. O Executivo Municipal apresentou substitutivo acompanhado de estimativa de impacto orçamentário-financeiro, os quais foram encaminhados à Procuradoria Jurídica para nova análise.

2. Parecer:

2.1 Da pretendida inclusão do art. 16, § 4º, à Lei Municipal nº 3.380/15

O Executivo pretende incluir o § 4º ao art. 16 da Lei Municipal nº 3.380, de 28 de dezembro de 2015: “O pagamento da gratificação possui caráter indenizatório, transitório, circunstancial, não possuindo caráter salarial, não incidindo sobre férias e décimo terceiro salário, servindo para retribuir pecuniariamente os Membros do Conselho Municipal dos Contribuintes pelo comparecimento e participação em reuniões deliberativas.”

Em consulta ao IGAM, adveio a orientação técnica nº 16.859/2018, por meio da qual se sustentou que a verba a ser instituída através do § 4º do art. 16 se afeiçoa a aquilo que se entende por jeton, um instituto típico de ressarcimento para cobrir dispêndios relativos ao comparecimento de conselheiro a órgão deliberativo e aos demais deslocamentos necessários em razão da atividade. Conforme o órgão, “acredita-se que o que pode ser questionável é o valor final especificado pela Administração e sua composição lógica quanto a eventuais despesas a serem ressarcidas, mas não a natureza da verba a ser alcançada, pois pela própria característica do vínculo entre o conselheiro e a Administração (serviços públicos não remunerados), recebe adequado enquadramento como sendo Jeton...”

Assim, como destacou o órgão de assessoramento técnico, está devidamente caracterizada a natureza da verba a ser instituída pelo art. 16 da Lei Municipal nº 3.380/15, já que, de fato, tem natureza indenizatória por consistir em jeton, instituto aplicável aos membros de órgão deliberativo para o ressarcimento de despesas advindas do exercício da atividade. Parte-se do pressuposto de que a função pública de conselheiro, por não ser remunerada, impõe o ressarcimento de despesas decorrentes do encargo, já que não se pode cobrar do membro o desempenho da atividade e, cumulativamente, o custeio de gastos.

Contudo, conforme bem alertou o IGAM, o valor definido a título de indenização pode ser questionado futuramente pelos órgãos de controle, em virtude de eventual exorbitância em relação às despesas que se pretendem ressarcir aos conselheiros. Para tanto, cabe à Comissão de Justiça e Redação solicitar informações precisas e suficientes ao Poder Executivo, para que seja demonstrado como o valor final apresentado acabou sendo composto e quais são, então, as despesas que a verba pretende ressarcir, de modo a justificar, logicamente, a definição do valor de R$ 399,09 a título de indenização.

Como já se esclareceu em outros momentos, a prerrogativa conferida ao Presidente pelo art. 105 do Regimento Interno só autoriza a devolução das proposições manifestamente inconstitucionais, não cabendo juízo de mera legalidade pelo titular do Poder Legislativo. Tal análise cabe, regimentalmente, à Comissão de Justiça e Redação, já que a formação do Poder Legislativo como órgão colegiado e democrático referenda a premissa de ser coletiva a apreciação final da constitucionalidade das proposições. É por esse motivo que o servidor que subscreve somente emite parecer desfavorável, à luz do art. 105 do Regimento, quando a inconstitucionalidade for inquestionável, remetendo as demais proposições à análise das comissões competentes mesmo quando exista dúvida ou falta de total clareza sobre a viabilidade jurídica.

Compete, então, à Comissão de Justiça e Redação solicitar a complementação de informações na forma acima descrita, para que seja justificada, logicamente, a definição do valor a título de indenização, com demonstração precisa e suficiente de como o valor final acabou sendo composto e das despesas que se pretendem ressarcir.

2.2 Do cumprimento das exigências orçamentário-financeiras

Além do atendimento da competência e da iniciativa, o projeto que verse sobre a concessão de vantagens deve demonstrar o cumprimento de requisitos de ordem orçamentária, previstos no artigo 169, § 1º, da CF/88, e na Lei Complementar Federal nº 101/00 – Lei de Responsabilidade Fiscal.

Prevê o artigo 169, caput e § 1º, da CF/88:

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Em relação à prévia dotação orçamentária, a estimativa de impacto orçamentário-financeiro comprova que há recursos suficientes para o atendimento da despesa, sem que se atinjam os limites aplicáveis ao Poder Executivo em âmbito municipal. A despesa correrá por conta da estrutura programática “3319011000000 – Vencimentos e Vantagens Fixas – Pessoal Civil” da Lei Orçamentária Anual, no valor mensal de R$ 9.578,16. Quanto à autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentárias, o item 2 da estimativa demonstra que há previsão, através do enquadramento “8065 – FUNCIONAMENTO DA FAZENDA”. Ainda, a estimativa contempla a descrição da situação, a demonstração do impacto no exercício corrente e nos dois posteriores, indicação dos percentuais de despesa, declaração de compatibilidade com as metas fiscais e referência à compensação mediante aproveitamento da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.

Na Lei de Responsabilidade Fiscal, preceituam os artigos 15 e 16, inc. I e II:

Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;

II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

Tais exigências estão devidamente atendidas pela estimativa de impacto orçamentário-financeiro apresentada no projeto de lei, desde que seja assinada pelo ordenador de despesas. Ainda, dispõe o art. 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/00):

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

§ 1º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.

§ 2º Para efeito do atendimento do § 1º, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1º do art. 4º, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.

§ 3º Para efeito do § 2º, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 4º A comprovação referida no § 2º, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.

§ 5º A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2º, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.

§ 6º O disposto no § 1º não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.

§ 7º Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado.

Quanto ao referido dispositivo legal, cabe reiterar que a estimativa de impacto orçamentário-financeiro, conforme aduz o órgão de assessoramento técnico na orientação nº 17.175/2018, apresenta a origem dos recursos para o custeio da despesa e contém as premissas básicas, comprovando-se, ainda, que a despesa criada não afetará as metas de resultados fiscais. De acordo com o IGAM, a geração da despesa é tecnicamente viável, contando que o Prefeito de Guaíba assine a estimativa de impacto orçamentário-financeiro.

Por fim, estabelecem os artigos 19 e 20 da LC nº 101/00:

Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados:

I - União: 50% (cinqüenta por cento);

II - Estados: 60% (sessenta por cento);

III - Municípios: 60% (sessenta por cento).

Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os seguintes percentuais:

[...]

III - na esfera municipal:

b) 54% (cinquenta e quatro) para o Executivo.

De acordo com a estimativa de impacto orçamentário-financeiro, a receita corrente líquida para o exercício de 2018 é de R$ 240.962.071,00, de modo que 54% desse valor resultaria no montante de R$ 130.119.518,34. A despesa total com pessoal projetada para o final do exercício é de R$ 115.542.202,00, representando 47,95% da receita corrente líquida. Por não estar atingido o limite legal, tem-se por cumprido o disposto no parágrafo único do art. 22 da Lei Complementar nº 101/00.

Portanto, atendidas as exigências da CF/88 e da LRF no aspecto orçamentário e financeiro, o Projeto de Lei nº 017/2018 está apto para a tramitação regimental, alertando-se novamente que caberá à Comissão de Justiça e Redação solicitar informações precisas e suficientes ao Poder Executivo, para que seja demonstrado como o valor final apresentado acabou sendo composto e quais são, então, as despesas que a verba pretende ressarcir, de modo a justificar, logicamente, a definição do valor de R$ 399,09 a título de indenização.

Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela ausência de inconstitucionalidade manifesta no Projeto de Lei nº 017/2018, podendo seguir o trâmite regimental. No entanto, fica já destacado que a total viabilidade jurídica está condicionada: I) à tramitação na forma de projeto de lei complementar, com ampla divulgação, consulta pública para o recebimento de sugestões e aprovação por maioria absoluta (art. 46, caput e § 1º, LOM); II) à demonstração lógica e fundamentada de como o valor final apresentado acabou sendo composto e quais são, então, as despesas que a verba pretende ressarcir, de modo a justificar a definição do valor de R$ 399,09 a título de indenização; III) à assinatura da estimativa de impacto orçamentário-financeiro pelo ordenador da despesa (Prefeito de Guaíba).

Guaíba, 28 de junho de 2018.

GUSTAVO DOBLER

Procurador

OAB/RS nº 110.114B