1. Relatório:

O Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei nº 017/2018 à Câmara Municipal, em que busca alterar a Lei Municipal nº 3.380, de 28 de dezembro de 2015, que cria o Conselho Municipal de Contribuintes. A proposta foi encaminhada à Procuradoria para análise com fulcro no art. 105 do Regimento Interno.

2. Parecer:

2.1 Da competência e da iniciativa para a deflagração do processo legislativo

O artigo 18 da Constituição Federal de 1988, inaugurando o tema da organização do Estado, prevê que “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.” O termo “autonomia política”, sob o ponto de vista jurídico, congrega um conjunto de capacidades conferidas aos entes federados para instituir a sua organização, legislação, administração e governo próprios.

A autoadministração e a autolegislação, contemplando o conjunto de competências materiais e legislativas previstas na Constituição Federal para os Municípios, é tratada no artigo 30 da Lei Maior, nos seguintes termos:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

A reestruturação do Conselho Municipal de Contribuintes se insere, efetivamente, na definição de interesse local. Isso porque, tratando-se de órgão governamental, conforme dispõe o art. 80 da Lei Orgânica Municipal, o conselho busca garantir maior efetividade ao controle social das questões de natureza tributária, mediante orientação, planejamento, interpretação e julgamento da matéria posta sob sua competência.

No que diz respeito à iniciativa, verifica-se estar adequada, uma vez que o Projeto de Lei nº 017/2018 trata da estruturação de órgão público do Poder Executivo Municipal, havendo reserva para a deflagração do processo legislativo, nos termos do art. 60, II, “d”, da Constituição Estadual Gaúcha.

2.2 Da reorganização do Conselho Municipal de Contribuintes

O artigo 81 da Lei Orgânica Municipal assim estabelece: “A Lei especificará as atribuições de cada Conselho, sua organização, composição, funcionamento, forma de nomeação de titular e suplente e prazo de duração do mandato.” Veja-se, pois, que a Lei Orgânica confere um amplo grau de liberdade para o Executivo definir, de acordo com os critérios que entender mais convenientes, a estruturação e o funcionamento dos conselhos municipais, motivo pelo qual não se vê irregularidade nas alterações promovidas pelos arts. 1º, 2º e 3º do Projeto de Lei nº 017/2018. Deve-se destacar, neste ponto, que a proposta traz algumas alterações na estrutura do Conselho Municipal de Contribuintes, sendo estas as principais: 1) vinculação do conselho à Secretaria de Administração, Finanças e Recursos Humanos; 2) dispensa do requisito de formação em ensino superior para os titulares e suplentes; 3) previsão de um conselheiro indicado pela classe de advogados, no âmbito da câmara julgadora; 4) dispensa de função exercida pelo Secretário Municipal no caso de ausência do Presidente do conselho; 5) modificação da rotina de sessões; 6) criação de gratificação por representação proporcional ao comparecimento às sessões do conselho.

Quanto à composição, é importante observar que, de acordo com o art. 82 da Lei Orgânica Municipal, “Os Conselhos Municipais são compostos paritariamente, nos termos da legislação específica, observado, quando for o caso, a representatividade da administração, das entidades públicas, classistas e da sociedade civil organizada.” O PL nº 017/2018 cumpre regularmente tal orientação, visto que o Conselho Municipal de Contribuintes será composto por seis membros titulares e seis suplentes, sendo três do serviço público, um representante dos contribuintes, um da classe contábil e um da classe de advogados, com suplentes indicados pela mesma forma.

Assim, tem-se que foram observadas as normativas gerais acerca da estruturação, da composição e do funcionamento do Conselho Municipal de Contribuintes, inclusive quanto à paridade entre membros da administração, das entidades públicas, classistas e da sociedade civil organizada, como exige o art. 82 da Lei Orgânica Municipal.

2.3 Da alteração do art. 524 da Lei Municipal nº 3.208/14

O art. 5º do Projeto de Lei nº 017/2018 pretende alterar a redação do art. 524 da Lei Municipal nº 3.208, de 11 de novembro de 2014, que institui o Código Tributário Municipal de Guaíba. O referido dispositivo, que inaugura o Título IV, trata da organização do Conselho Municipal de Contribuintes, sendo adequada e correta, portanto, a atualização do CTM em face das mudanças a serem promovidas na Lei Municipal nº 3.380/15.

A única observação necessária, a respeito disso, é que o Código Tributário Municipal tem natureza jurídica de lei complementar, conforme dispõe o art. 46 da Lei Orgânica, de tal modo que as alterações que se pretendam realizar sobre o seu texto devem advir de diploma da mesma natureza. Em razão disso, deve ser seguido o disposto no § 1º do art. 46 da Lei Orgânica, segundo o qual o projeto de lei complementar deve ter ampla divulgação e consulta pública para o recebimento de sugestões. Além disso, de acordo com o caput do dispositivo citado, exige-se aprovação por maioria absoluta dos membros da Casa.

2.4 Da gratificação por representação

O art. 4º do Projeto de Lei nº 017/2018, alterando o art. 16 da Lei Municipal nº 3.380/2015, pretende instituir uma gratificação por representação calculada proporcionalmente ao comparecimento dos conselheiros e do Defensor da Fazenda às sessões do Conselho Municipal de Contribuintes, no valor de R$ 399,09 por solenidade. O § 3º também institui a gratificação ao Secretário do conselho, todavia, no valor mensal de R$ 399,09. Ambos os valores serão reajustados anualmente, na mesma ata e no mesmo percentual de reajuste aplicado aos vencimentos dos servidores públicos municipais.

As gratificações especiais são formas de contraprestação ao servidor público que exerça funções excepcionais, eventuais e transitórias que possam ser acumuladas com as atribuições inerentes ao seu cargo. Têm natureza jurídica de vantagens pecuniárias precárias, que não se incorporam automaticamente ao vencimento, nem geram direito subjetivo à continuidade do recebimento. Tais gratificações só devem ser pagas à medida que o servidor público estiver exercendo as funções que as justificam, visto que são retribuições que decorrem diretamente do trabalho. Cessada a atividade excepcional, o pagamento deve ser imediatamente suspenso, motivo pelo qual não há incorporação ao vencimento.[1]

Instituídas por lei em sentido estrito, as gratificações especiais não se confundem com cargos em comissão e com funções gratificadas, tendo em vista que dizem respeito ao exercício de atividade que supera as atribuições comuns do cargo, caracterizando-se como um serviço excepcional, eventual ou transitório, sujeito à contraprestação justa e acumulado às funções ordinárias do servidor público.

Como dito, as gratificações especiais só são criadas por lei formal, já que têm natureza jurídica de remuneração pecuniária, ao que incide o art. 37, inc. X, da CF/88, cujo texto determina que a remuneração dos servidores públicos e o subsídio dos agentes políticos somente serão fixados ou alterados mediante lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurando-se revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices inflacionários.

Veja-se, nessa linha, resposta de consulta feita ao Conselho Nacional de Justiça:

CONSULTA. GRATIFICAÇÃO. PREGOEIROS E EQUIPE DE APOIO E MEMBROS DA COMISSÃO PERMANENTE DE LICITAÇÃO. INSTITUIÇÃO DA VANTAGEM ATRAVÉS DE RESOLUÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. I – As vantagens pecuniárias que podem ser agregadas ao vencimento devem ser fixadas em lei. Assim, quaisquer vantagens acrescidas à remuneração dos servidores públicos alagoanos, sejam indenizações, gratificações ou adicionais, devem observar o processo legislativo competente para que sejam levadas a efeito. II – A criação de vantagem por outro meio que não seja através de lei, fere a normativa vigente sobre a matéria. III – Consulta respondida no sentido de não possível a instituição de gratificação de participação em Comissões de Licitação, de Pregoeiro e Equipe de Apoio através de instrumento normativo interno do próprio tribunal. (CNJ - PCA - Procedimento de Controle Administrativo - 0006030-95.2011.2.00.0000 - Rel. SÍLVIO ROCHA - 141ª Sessão - j. 14/02/2012 ).

Ressalta-se, ainda, que as gratificações especiais têm caráter pro labore faciendo, isto é, estão ligadas diretamente ao efetivo exercício da atividade descrita nas leis que as instituem. Cessada a função excepcional, não há justa causa para o pagamento. E, quanto a isso, o Projeto de Lei nº 017/2018 bem estabeleceu que o recebimento da gratificação por representação depende do comparecimento às sessões do Conselho Municipal de Contribuintes, sendo calculada proporcionalmente, com o limite de quatro pagamentos.

É importante lembrar que, em atenção aos princípios da economicidade, razoabilidade e proporcionalidade, a instituição de gratificações especiais para serviços esporádicos e descontínuos – tais como sessões de conselho municipal – deve prever o pagamento por solenidade realizada, e não através de verba fixa, o que caracterizaria contraprestação por tempo de serviço não dedicado à atividade. Note-se a jurisprudência do TCE/PE:

Processo de Consulta nº 1401308-3

a) Nos entes/órgãos em que não é realizado um grande volume de licitações (excetuando-se as empresas públicas e sociedades de economia mista), os servidores membros da Comissão de Licitação, desempenham, via de regra, suas atribuições concomitantemente com as inerentes aos cargos e funções que ocupam. Destarte, tais serviços constituem um plus;

b) Dessa forma, tais servidores, em substituição a uma eventual gratificação mensal fixa, podem receber jetom por cada sessão a que comparecerem, desde que tal verba tenha previsão legal e atenda aos critérios de razoabilidade no desempenho dessas funções.

Todavia, para a legalidade da instituição da gratificação especial prevista no art. 4º do Projeto de Lei nº 017/18, é necessário o cumprimento das exigências do art. 169, § 1º, da CF/88 e dos artigos 15, 16, 17, 19, 20 e 22, parágrafo único, da Lei Complementar Federal nº 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal), uma vez que se consideram não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público as despesas ou assunção de obrigações que não atendam a essas prescrições constitucionais e legais.

Essa complementação documental, de todo modo, poderá ser obtida no âmbito da Comissão de Justiça e Redação, regimentalmente competente para aferir a constitucionalidade e a legalidade das proposições em trâmite na Câmara de Vereadores. Como já se esclareceu em outros momentos, a prerrogativa conferida ao Presidente pelo art. 105 do Regimento Interno só autoriza a devolução das proposições manifestamente inconstitucionais, não cabendo juízo de mera legalidade pelo titular do Poder Legislativo. Tal análise cabe, regimentalmente, à Comissão de Justiça e Redação, já que a formação do Poder Legislativo como órgão colegiado e democrático referenda a premissa de ser coletiva a apreciação final da constitucionalidade das proposições. É por esse motivo que o servidor que subscreve somente emite parecer desfavorável, à luz do art. 105 do Regimento, quando a inconstitucionalidade for inquestionável, remetendo as demais proposições à análise das comissões competentes mesmo quando exista dúvida ou falta de total clareza sobre a viabilidade jurídica.

Na presente situação, como informado, não há inconstitucionalidade manifesta, podendo a complementação documental ser obtida no âmbito da Comissão de Justiça e Redação, ficando, desde já, o alerta de que a viabilidade jurídica está condicionada ao cumprimento das recomendações deste parecer jurídico, notadamente do exigido no art. 169, § 1º, da CF/88, nos arts. 15, 16, 17, 19, 20 e 22, parágrafo único, da Lei Complementar Federal nº 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal) e do art. 46, caput e § 1º, da Lei Orgânica Municipal, sem impedimento para que sejam solicitados novos pareceres após as complementações.

[1] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 39. ed. São Paulo: Editora Malheiros, 2013, p. 560-561.

Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela ausência de inconstitucionalidade manifesta no Projeto de Lei nº 017/2018, podendo seguir o trâmite regimental. No entanto, fica já destacado que a total viabilidade jurídica está condicionada: I) à tramitação na forma de projeto de lei complementar, com ampla divulgação, consulta pública para o recebimento de sugestões e aprovação por maioria absoluta (art. 46, caput e § 1º, LOM); II) à demonstração do cumprimento dos requisitos previstos no art. 169, § 1º, da CF/88 e nos arts. 15, 16, 17, 19, 20 e 22, parágrafo único, da Lei Complementar Federal nº 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal), através de estimativa de impacto orçamentário-financeiro e das declarações de adequação orçamentária, conforme recomendado anteriormente.

É o parecer.

Guaíba, 06 de junho de 2018.

GUSTAVO DOBLER

Procurador

OAB/RS nº 110.114B