1. Relatório:

A Mesa Diretora apresentou o Projeto de Lei nº 098/2018 à Câmara Municipal, que dispõe sobre a definição das atividades insalubres e perigosas no Poder Legislativo Municipal para efeito de percepção do adicional correspondente e dá outras providências. A proposta foi encaminhada à Procuradoria pela Presidência para análise nos termos do artigo 105 do Regimento Interno.

2. Parecer:

Inicialmente, verifica-se estar adequada a iniciativa para a deflagração do processo legislativo, uma vez que o projeto de lei apresentado trata da organização e do funcionamento dos seus serviços, o que compete à Mesa Diretora definir, nos termos do artigo 28, XVII, da Lei Orgânica Municipal.

Quanto à competência, não há qualquer óbice à proposta. Conforme dispõe o artigo 30, I, da Constituição Federal de 1988, “Compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local.” No mesmo sentido, o artigo 6º, I, da Lei Orgânica do Município de Guaíba refere que “Ao Município compete prover a tudo quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao bem estar de sua população, cabendo-lhe privativamente dentre outras, as seguintes atribuições: legislar sobre assunto de interesse local.”

2.1 Do cumprimento das exigências orçamentário-financeiras

Além do atendimento da competência e da iniciativa, o projeto que verse sobre a concessão de vantagens aos servidores públicos deve demonstrar o cumprimento de requisitos de ordem orçamentária, previstos no artigo 169, § 1º, da CF/88, e na Lei Complementar Federal nº 101/00 – Lei de Responsabilidade Fiscal.

Prevê o artigo 169, caput e § 1º, da CF/88:

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Em relação à prévia dotação orçamentária, a estimativa de impacto orçamentário e financeiro comprova que há recursos suficientes para o atendimento da despesa, sem que se atinjam os limites aplicáveis ao Poder Legislativo em âmbito municipal. Quanto à autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentárias, o item 2 da estimativa demonstra que há previsão no artigo 29, o que se comprova da leitura da Lei Municipal nº 3.540/2017, havendo também autorização com base no artigo 30, inciso I.

Ainda, a estimativa do impacto orçamentário e financeiro contempla a previsão da classificação orçamentária por onde correrá a despesa, declaração de que há previsão da despesa no orçamento e na programação financeira, demonstração do impacto no exercício corrente e nos dois posteriores, indicação dos percentuais de despesa e declaração de compatibilidade com as metas fiscais.

Na Lei de Responsabilidade Fiscal, preceituam os artigos 15 e 16, inc. I e II:

Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;

II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

Tais exigências estão devidamente atendidas pela estimativa de impacto orçamentário e financeiro apresentada no projeto de lei. Ainda, dispõe o artigo 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/00):

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

§ 1º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.

§ 2º Para efeito do atendimento do § 1º, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1º do art. 4º, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.

§ 3º Para efeito do § 2º, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 4º A comprovação referida no § 2º, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.

§ 5º A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2º, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.

§ 6º O disposto no § 1º não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.

§ 7º Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado.

Quanto ao referido dispositivo legal, cabe reiterar que a estimativa de impacto orçamentário e financeiro e o Memorando nº 12/18, do Departamento de Contadoria e Finanças da Câmara Municipal de Guaíba, apresentam a origem dos recursos para o custeio da despesa e contêm as premissas e a metodologia de cálculo, comprovando-se, ainda, que a despesa criada não afetará as metas de resultados fiscais.

A respeito da adequação da despesa aos limites constitucionais e da Lei Complementar nº 101/00, veja-se o disposto no artigo 29-A, inc. I, da CF/88:

Art. 29-A. O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao somatório da receita tributária e das transferências previstas no § 5º do art. 153 e nos arts. 158 e 159, efetivamente realizado no exercício anterior: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 25, de 2000)

I - 7% (sete por cento) para Municípios com população de até 100.000 (cem mil) habitantes; (Redação dada pela Emenda Constituição Constitucional nº 58, de 2009)

No caso de Guaíba, a receita tributária e as transferências para o Município somaram, em 2017, o valor de R$ 163.387.971,43. Aplicados 7% para a fixação da despesa total do Poder Legislativo, chega-se ao limite de R$ 11.437.158,00, que não será atingido pela concessão das vantagens, uma vez que as despesas previstas com folha de pagamento até o final do exercício somam R$ 7.398.425,71.

O artigo 29-A, § 1º, da CF/88 estabelece outro limite a ser observado:

Art. 29-A. [...]

§ 1º A Câmara Municipal não gastará mais de setenta por cento de sua receita com folha de pagamento, incluído o gasto com o subsídio de seus Vereadores. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 25, de 2000)

Quanto ao referido limite, o impacto orçamentário-financeiro estabelece a projeção de despesa com folha de pagamento em R$ 7.398.425,71, alcançando 64,69% da receita do Poder Legislativo, o que não torna ilegal a despesa, considerando que o limite constitucional em análise é de 70%.

Por fim, estabelecem os artigos 19 e 20 da LC nº 101/00:

Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados:

I - União: 50% (cinqüenta por cento);

II - Estados: 60% (sessenta por cento);

III - Municípios: 60% (sessenta por cento).

Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os seguintes percentuais:

[...]

III - na esfera municipal:

a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Município, quando houver;

De acordo com a estimativa de impacto orçamentário-financeiro, a receita corrente líquida para o exercício de 2018 é de R$ 240.962.071,00, de modo que 6% desse valor resultaria no montante de R$ 14.457.724,26. A despesa total com pessoal projetada para o final do exercício é de R$ 9.254.213,33, representando 3,84% da receita corrente líquida.

Portanto, não atingidos quaisquer dos limites previstos na CF/88 e na Lei Complementar nº 101/00 e apresentada a estimativa de impacto orçamentário e financeiro com as informações necessárias, tem-se por cumpridas as exigências de caráter financeiro para a aprovação do Projeto de Lei nº 098/2018.

2.2 Das demais disposições

Em linhas gerais, a proposição atende aos demais comandos constitucionais e legais aplicáveis à espécie. Prevê o art. 1º que os servidores efetivos, comissionados e detentores de função gratificada que desempenhem funções insalubres ou perigosas terão direito a receber o adicional correspondente. O parágrafo único, acertadamente, refere que o exercício meramente ocasional ou esporádico de funções insalubres ou perigosas não garante o direito à percepção de adicional, o que já é pacificado no âmbito da Justiça do Trabalho.

O direito à percepção do adicional respectivo fica condicionado à confirmação das condições insalubres ou perigosas em Laudo Técnico de Condições Ambientais de Trabalho e de Insalubridade e Periculosidade (art. 2º), elaborado por profissional especializado e habilitado para tanto, cuja reavaliação ocorrerá anualmente ou sempre que houver modificações nos processos de trabalho ou em atribuições legais que sejam capazes de alterar a exposição do servidor público aos agentes nocivos (art. 4º). O dispositivo legal anterior (art. 3º) também foi preciso ao lembrar, na forma da jurisprudência correlata, a inacumulabilidade dos adicionais, devendo o servidor optar por apenas um deles, mesmo que trabalhe em condições insalubres e perigosas.

O art. 5º prevê causas justas e proporcionais para a cessação do pagamento dos adicionais de insalubridade e periculosidade, considerando que o direito à percepção é condicionado à existência dos riscos que o justificam, e os arts. 6º e 7º estabelecem cláusulas genéricas de aplicação do diploma legal, cujo inteiro teor vem acompanhado do Anexo I, que resume as conclusões do laudo técnico já apresentado, prevendo as funções cujos titulares fazem jus ao recebimento dos adicionais.

A proposição atende corretamente ao Parecer Jurídico nº 249/2017, da Procuradoria da Câmara de Vereadores de Guaíba, segundo o qual a concessão do adicional de insalubridade e de periculosidade aos servidores públicos depende de previsão em lei formal e de laudo pericial que ateste as condições insalubres ou perigosas do ambiente de trabalho.

Com efeito, o Estatuto dos Servidores Públicos Municipais de Guaíba garante, no art. 117, o direito à percepção de adicional de insalubridade ou periculosidade, cuja definição, todavia, cabe à lei própria, nos termos do parágrafo único do dispositivo citado. A Lei Municipal nº 1.523/00 define atividades insalubres e perigosas no âmbito de Guaíba, aplicando-se, no entanto, tão somente às funções desempenhadas no Poder Executivo. Assim, cabe ao Legislativo, através da Mesa Diretora, também estabelecer as funções insalubres e perigosas no âmbito interno, de modo a assegurar o pagamento de adicional de insalubridade ou periculosidade aos servidores que se enquadrem nas condições legais.

Como já restou salientado no parecer jurídico já citado, o pagamento do adicional de insalubridade ou periculosidade aos servidores do Poder Legislativo não deve ser retroativo, mesmo diante da suspensão ocorrida em setembro de 2017. Isso porque o direito à percepção só existirá quando houver lei em sentido estrito vigente e desde que enquadradas as funções entre aquelas definidas como insalubres ou perigosas no Laudo Técnico de Condições Ambientais de Trabalho e de Insalubridade e Periculosidade.

Por fim, resta salientar que, para evitar qualquer apontamento por irregularidade de criação de despesa com aumento de pessoal, é necessário que a futura lei, caso aprovado o seu respectivo projeto, venha a ser publicada até 180 dias antes do final do mandato da Mesa Diretora da Câmara de Vereadores (exercício 2018), já que a Lei de Responsabilidade Fiscal declara nulo de pleno direito o ato de instituição de tal aumento que seja expedido nesse período de vedação, sendo certo que, em se tratando de lei, o ato é expedido efetivamente quando de sua publicação, momento em que passa a produzir efeitos.

Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Lei nº 098/2018, por inexistirem vícios de natureza material ou formal que impeçam a sua deliberação em Plenário, ressaltando apenas que a lei deve ser publicada até 180 dias antes do final do mandato da Mesa Diretora da Câmara de Vereadores (exercício de 2018), diante da previsão do parágrafo único do art. 21 da Lei Complementar nº 101/00.

Guaíba, 04 de junho de 2018.

GUSTAVO DOBLER

Procurador

OAB/RS nº 110.114B