1. Relatório:

O Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei nº 020/18 à Câmara Municipal, objetivando instituir Área Especial de Interesse Social – AEIS para fins de implantação de habitações de interesse social. A proposta foi encaminhada à Procuradoria pela Presidência da Câmara para análise nos termos do Art. 105 do Regimento Interno.

2. Parecer:

Inicialmente, verifica-se estar adequada a iniciativa para a deflagração do processo legislativo, uma vez que o projeto de lei apresentado propõe a instituição de Área Especial de Interesse Social – AEIS para fins de implantação de habitações de interesse social, sendo do Prefeito a iniciativa de propostas dessa natureza.

Quanto à competência, não há qualquer óbice à proposta. Conforme dispõe o artigo 30, VIII, da Constituição Federal de 1988, “Compete aos Municípios promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.” Ainda, o artigo 136, inciso I, da Lei Orgânica Municipal determina que o Município promoverá programas de interesse social destinados a facilitar o acesso da população à habitação, priorizando a regularização fundiária.

As alterações trazidas com a proposta se inserem, efetivamente, na competência do Município para promover o adequado ordenamento territorial, com vistas à regularização fundiária, uma vez que veiculam matéria de competência material comum dos entes federados (artigo 23, IX, CF), não atrelada às competências legislativas privativas da União (artigo 22, CF/88).

No que concerne à matéria de fundo, também não há qualquer óbice à proposta, uma vez que o artigo 182 da CF é claro ao estabelecer que “A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.” Com base na competência legislativa concorrente do artigo 24, inciso I, da CF/88, a União editou a Lei Federal nº 10.257, de 10 de julho de 2001, que instituiu o Estatuto da Cidade, com diretrizes gerais da política urbana.

Entre as diretrizes gerais previstas no artigo 2º, consta a “regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais.” (inciso XIV). Ainda, o artigo 4º, inciso V, alíneas “f” e “q”, preveem a instituição de zonas especiais de interesse social e a regularização fundiária como instrumentos jurídicos e políticos da política urbana.

Por sua vez, o art. 95 e seguintes da Lei nº 2.146/2006, que instituiu o Plano Diretor do Município de Guaíba, trazem em seu bojo as definições de Áreas Especiais de Interesse Específico, dentre as quais se incluem as Áreas de Interesse Social, nos seguintes moldes:

Art. 95 - As áreas especiais são espaços destinados à localização de equipamentos culturais, comerciais e de serviço de abrangência urbana e regional, tendo como usos:

I - Preferenciais: centro hoteleiro, centros comerciais, sede de administrações empresariais, centros de ensino e pesquisa, centros profissionais e de formação profissional, centros culturais, centros tecnológicos, esportivos e similares;

II - Tolerados: habitacionais, a serem implantados pelo poder público.

Art. 96 - As áreas especiais de Interesse Específico, poderão ser:

I - Área Especial de Interesse Urbanístico – AEIU;

II - Área Especial de Interesse Cultural - Histórico - Arquitetônico – AEICHA;

III - Área Especial de Interesse Paisagístico - Ambiental – AEIPA;

IV - Área Especial de Interesse Social – AEIS.

Parágrafo único. As áreas especiais são as indicadas no mapa do anexo 8.

Seção I - Critérios para a determinação de novas áreas especiais

Art. 97 - As diferentes características sociais, econômicas ou físicas da Macrozona de Ocupação Prioritária poderá requerer a criação de novas áreas especiais; devendo seguir os seguintes critérios:

I - a iniciativa de proposição de uma área especial será do Poder Executivo Municipal;

II - uma vez determinada pela Secretaria responsável pela gestão do Plano Diretor de Planejamento e Gestão Municipal, cada área especial será objeto de uma lei específica, que detalhará ou complementará os dados fixados para a zona.

III - As propostas específicas para cada área especial, depois de aprovadas pelo Conselho do Plano Diretor e Câmara Municipal, serão integradas ao Plano Diretor de Planejamento e Gestão Municipal na forma de Lei;

IV - Na elaboração da lei específica de cada área especial, haverá participação da comunidade da zona em que está inserida a respectiva área, mediante audiência pública;

Trata-se a AEIS, portanto, de um instituto jurídico e político previsto no Estatuto da Cidade para o planejamento municipal (art. 120 e seguintes) que visa criar uma excepcionalidade às regras urbanísticas gerais definidas para a cidade, possibilitando ao Município elaborar regras e índices urbanísticos específicos para determinadas áreas que se pretende regularizar. Seu objetivo é permitir que parcela marginalizada da população, que não teve possibilidade de ocupar solo urbano dentro de situação de legalidade, possa ser incluída e venha a receber serviços e infra-estrutura.

Não obstante, embora o Projeto de Lei nº 020/18 atenda às exigências de competência, de iniciativa e de compatibilidade vertical com os dispositivos constitucionais, há alguns obstáculos materiais que impedem a sua tramitação, que são a ausência de aprovação da proposta de criação de Área Especial de Interesse Social pelo Conselho do Plano Diretor, de audiência pública com a comunidade da zona em que está inserida a respectiva área e de estudo prévio de impacto ambiental.

Isso porque a alteração do planejamento urbano deve, em regra, passar por processo democrático e participativo envolvendo as entidades representativas e a comunidade diretamente envolvida, como determinam o próprio Estatuto da Cidade, a Constituição Federal em seu art. 30, inciso XII, e a Constituição Estadual em seu artigo 177, § 5º. Ademais, para que seja possível a regularização do loteamento é preciso que haja um estudo técnico urbanístico que verifique a situação existente e estabeleça os novos parâmetros.

No mesmo sentido, o entendimento do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul:

ADI. LEI MUNICIPAL. REGULARIZAÇÃO DE EDIFICAÇÕES. FALTA DE PARTICIPAÇÃO DE ENTIDADES COMUNITÁRIAS. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. É inconstitucional a Lei Complementar nº 333-2006 do Município de Santa Cruz do Sul que versa sobre matéria típica de plano diretor ou de lei que fixa diretrizes do território. Trâmite sem qualquer consulta popular. Ofensa ao art. 177, § 5°, da Constituição Estadual. Precedentes. JULGADA PROCEDENTE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70020527149, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Maria Berenice Dias, Julgado em 12/11/2007) (grifou-se)

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 2.814/09, DO MUNICÍPIO DE PANAMBI, QUE AUTORIZA EXCEPCIONAR O LIMITE DA ÁREA DE USO URBANO, SOB GRAVAME DE ZONA ESPECIAL DE INTERESSE SOCIAL, INSTITUI REGIME URBANÍSTICO E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS. INOBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E DE REALIZAÇÃO DE ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL. REVOGAÇÃO, PORÉM, DO ATO NORMATIVO IMPUGNADO PELA LEI MUNICIPAL No 2.984/2010. PREJUDICIALIDADE SUPERVENIENTE. HIPÓTESE DE EXTINÇÃO DA AÇÃO, POR PERDA DE OBJETO. PRECEDENTES JURISPRUDENCIAIS. AÇÃO EXTINTA. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade No 70034428151, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Luiz Ari Azambuja Ramos, Julgado em 13/09/2010). (grifou-se)

Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria conclui que a viabilidade técnica para a tramitação do Projeto de Lei nº 020/18 fica condicionada ao cumprimento dos requisitos específicos estabelecidos na Lei nº 2.146/2006, dentre os quais se destacam a aprovação da presente proposta de criação da Área Especial de Interesse Social pelo Conselho do Plano Diretor, a realização de audiência pública com a comunidade que será afetada pelo gravame e a apresentação de estudo prévio de impacto ambiental.

 É o parecer.

Guaíba, 14 de maio de 2018.

   GUSTAVO DOBLER                                                                       JULIA ZANATA DAL OSTO

          Procurador                                                                                         Procuradora

  OAB/RS nº 110.114B                                                                             OAB/RS nº 108.241