1. Relatório:

O Vereador Dr. João Collares apresentou o Projeto de Lei nº 064/2018 à Câmara Municipal, objetivando dispor sobre a fiscalização direta, pelo usuário, do processo de manipulação de alimentos em bares, confeitarias, supermercados, padarias, lanchonetes, churrascarias, restaurantes, pizzarias e similares, por visualização através de aberturas transparentes ou câmeras de vídeo ou acesso irrestrito e facilitado. A proposta foi encaminhada à Procuradoria pela Presidência da Câmara para análise nos termos do artigo 105 do RI.

2. Parecer:

De fato, a norma insculpida no art. 105 do Regimento Interno da Câmara Municipal de Guaíba prevê que cabe ao Presidente do Legislativo a prerrogativa de devolver ao autor as proposições manifestadamente inconstitucionais (art. 105, II), alheias à competência da Câmara (art. 105, I) ou ainda aquelas de caráter pessoal (art. 105, III). O mesmo controle já é exercido no âmbito da Câmara dos Deputados, com base em seu Regimento Interno (art. 137, § 1º), e no Regimento Interno do Senado Federal (art. 48, XI), e foi replicado em diversos outros regimentos internos de outros parlamentos brasileiros.

A doutrina trata do sentido da norma jurídica inscrita no art. 105 do Regimento Interno caracterizando-o como um controle de constitucionalidade político ou preventivo, sendo tal controle exercido dentro do Parlamento, através de exame superficial pela Presidência da Mesa Diretora, com natureza preventiva e interna, antes que a proposição possa percorrer o trâmite legislativo. Via de regra, a devolução se perfaz por despacho fundamentado da Presidência, indicando o artigo constitucional violado, podendo o autor recorrer da decisão ao Plenário (art. 105, parágrafo único).

A forma federativa de Estado adotada pelo Brasil na CF/88 implica, entre outras consequências, a distribuição de competências materiais e legislativas a todos os entes que a compõem, de acordo com o critério da predominância do interesse: as matérias de interesse geral devem ser atribuídas à União; as de interesse regional devem ser entregues aos Estados e ao DF; as de interesse local, por fim, aos Municípios.

No que concerne às competências legislativas, a CF/88 as divide em: a) privativa (artigo 22): atende ao interesse nacional, atribuída apenas à União, com possibilidade de outorga aos Estados para legislar sobre pontos específicos, desde que por lei complementar; b) concorrente (artigo 24, caput): atende ao interesse regional, atribuída à União, para legislar sobre normas gerais, e aos Estados e ao DF, para legislar sobre normas específicas; c) exclusiva (artigo 30, I): atende ao interesse local, atribuída aos Municípios; d) suplementar (artigo 24, § 2º, e artigo 30, II): garante aos Estados suplementar a legislação federal, no que couber, bem como aos Municípios fazer o mesmo em relação às leis federais e estaduais; e) remanescente estadual (artigo 25, § 1º): aos Estados são atribuídas as competências que não sejam vedadas pela Constituição; f) remanescente distrital (artigo 32, § 1º): ao DF são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e aos Municípios.

Em relação à matéria de produção e consumo, a CF/88, de fato, estabelece a competência concorrente para a União legislar sobre normas gerais (artigo 24, § 1º) e para os Estados e o Distrito Federal suplementá-las (artigo 24, § 2º). Ocorre que o artigo 30, inciso I, da CF/88 é claro ao garantir aos Municípios a competência exclusiva para legislar sobre assuntos de interesse local. A interpretação adequada das regras constitucionais de distribuição de competências legislativas é a que garante ampla outorga de poderes aos Municípios, que só não podem criar normas que esbarrem na competência privativa do artigo 22 da CF, atribuída rigorosamente à União, nada impedindo, por outro lado, que legislem com base no interesse local sobre matérias de competência concorrente. Tanto é que, caso não se admitisse aos Municípios a competência para legislar sobre matérias versadas no artigo 24 da CF, não seria possível a formação dos típicos códigos sanitários (“proteção e defesa da saúde – art. 24, XII), códigos ambientais (“proteção do meio ambiente” – art. 24, VI), códigos tributários e leis de ordenamento territorial (“direito tributário” e “direito urbanístico” – art. 24, I).

A propósito, cabe apresentar a lição doutrinária de Paulo Bessa Antunes quanto à competência dos Municípios para legislar sobre proteção e defesa do meio ambiente, com base no interesse local, o que é aplicável em relação à competência legislativa para produção e consumo por também constar no artigo 24 da CF/88:

Na forma do artigo 23 da Lei Fundamental, os Municípios têm competência administrativa para defender o meio ambiente e combater a poluição. Contudo, os Municípios não estão arrolados entre as pessoas jurídicas de direito público interno encarregadas de legislar sobre meio ambiente. No entanto, seria incorreto e insensato dizer-se que os Municípios não têm competência legislativa em matéria ambiental. O artigo 30 da Constituição Federal atribui aos Municípios competência para legislar sobre: assuntos de interesse local; suplementar a legislação federal e estadual no que couber, promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual. Está claro que o meio ambiente está incluído no conjunto de atribuições legislativas e administrativas municipais e, em realidade, os Municípios formam um elo fundamental na complexa cadeia de proteção ambiental. A importância dos Municípios é evidente por si mesma, pois as populações e as autoridades locais reúnem amplas condições de bem conhecer os problemas e mazelas ambientais de cada localidade, sendo certo que são as primeiras a localizar e identificar o problema. É através dos Municípios que se pode implementar o princípio ecológico de agir localmente, pensar globalmente.” (‘Direito ambiental’. 8ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, pp. 77-8).

Considerando, portanto, a competência do Município para legislar sobre direito ambiental – que, tal como a matéria de produção e consumo, consta no artigo 24 da CF –, vislumbra-se também a competência para legislar sobre a presente matéria, desde que no estrito âmbito do interesse local. Nesse sentido, a lição da jurisprudência:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI 10.432/12 DO MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE - PROIBIÇÃO DE VENDA DE CIGARROS AVULSOS - MATÉRIA DE INTERESSE LOCAL - COMPETÊNCIA LEGISLATIVA SUPLEMENTAR DO MUNICÍPIO - IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. - Embora a competência para legislar sobre produção e consumo seja concorrente entre a União e os Estados, assegura-se ao Município competência para suplementar a legislação federal e estadual no que couber e legislar sobre assuntos de interesse local, nos termos do artigo 30, da CF e artigos 10 e 169, da Constituição Estadual. - Inexiste inconstitucionalidade na Lei 10.432/12, do Município de Belo Horizonte, ao dispor sobre a proibição da venda de cigarros avulsos, por se tratar de questão afeta a direito do consumidor, de nítido interesse local, e por não haver conflito com a legislação federal. - Improcedência da representação. V.V. (TJ-MG - Ação Direta Inconst: 10000120699962000 MG, Relator: Heloisa Combat, Data de Julgamento: 10/04/2013, Órgão Especial / ÓRGÃO ESPECIAL, Data de Publicação: 17/05/2013).

DIREITO CONSTITUCIONAL. REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 5.555/13 DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA SUPLEMENTAR MUNICIPAL. ALCANCE. ART. 358, II, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. INOCORRÊNCIA DE AGRESSÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. CONSTITUCIONALIDADE DO ATO LEGISLATIVO. Representação por inconstitucionalidade da Lei 5.555, de 14.3.13, do Município do Rio de Janeiro, que obriga a exposição de cartaz de advertência sobre acidentes pelos estabelecimentos que comercializarem álcool líquido. 1. Decorre da competência legislativa municipal suplementar (CRFB, art. 30, II, e CERJ, art. 358, II) Município editar lei que suplemente, no que couber, atos legislativos da competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal, logo, daquela e do Estado do Rio de Janeiro, sobre responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico e sobre previdência social, proteção e defesa da saúde (incisos VIII e XII dos arts. 24 e 74, respectivamente das Constituições da República e fluminense); precedentes do STF. 2. Basta interesse também local, não uma especificidade municipal, para que Município possa exercer competência legislativa suplementar; o descabimento só se configura quando a lei municipal dispõe mais do que a ordem normativa a ser por ela suplementada ou quando a lei do Município entra em conflito com o ordenamento constitucional e/ou infraconstitucional federal e/ou estadual. [...] 6. Representação que se julga improcedente. (TJ-RJ - ADI: 00527701420138190000 RJ 0052770-14.2013.8.19.0000, Relator: DES. FERNANDO FOCH DE LEMOS ARIGONY DA SILVA, Data de Julgamento: 05/05/2014, OE - SECRETARIA DO TRIBUNAL PLENO E ORGAO ESPECIAL, Data de Publicação: 10/06/2014 11:07).

Portanto, em que pese a matéria de produção e consumo esteja presente no artigo 24 da CF/88 como uma competência concorrente da União e dos Estados, não há dúvidas de que os Municípios, no estrito interesse local, podem legislar sobre tal temática, atentando para não extrapolar o âmbito local e para não entrar em conflito com normas constitucionais ou infraconstitucionais.

No que diz respeito à iniciativa para deflagrar o processo legislativo, relevante é a observância das normas previstas na Constituição Estadual, visto que, em caso de eventual controle de constitucionalidade, o parâmetro para a análise da conformidade vertical se dá em relação ao disposto na Constituição Gaúcha, conforme preveem o artigo 125, § 2º, da CF/88 e o artigo 95, XII, alínea “d”, da CE/RS. Apenas excepcionalmente o parâmetro da constitucionalidade será a Constituição Federal, desde que se trate de normas constitucionais de reprodução obrigatória (STF, RE nº 650.898/RS). Refere o artigo 60 da CE/RS:

Art. 60.  São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que:

I - fixem ou modifiquem os efetivos da Brigada Militar e do Corpo de Bombeiros Militar; (Redação dada pela Emenda Constitucional n.º 67, de 17/06/14)

II - disponham sobre:

a) criação e aumento da remuneração de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta ou autárquica;

b) servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, e reforma ou transferência de militares para a inatividade;

c) organização da Defensoria Pública do Estado;

d) criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da administração pública.

Verifica-se, no caso, que a previsão do artigo 1º do Projeto de Lei nº 064/2018 em momento algum viola o sistema constitucional de reserva de iniciativas do processo legislativo, visto que não dispõe sobre cargos públicos, remuneração e servidores do Poder Executivo, bem como sobre organização da DPE ou sobre criação, estruturação e atribuições de órgãos públicos. No entanto, em relação ao trecho “caso o não cumprimento o local, estabelecimento será interditado para devidas modificações estabelecido na lei”, além de não estar devidamente claro sob o ponto de vista da técnica legislativa, atribui nova função aos órgãos públicos municipais no sentido de interditar o estabelecimento que não esteja cumprindo as obrigações constantes na lei. O mesmo ocorre em relação ao disposto no art. 3º, visto ter sido estabelecida uma condicionante para a outorga de licença de funcionamento, o que competiria apenas ao Chefe do Executivo dispor, nos termos dos artigos 52, VI, e 119, II, da Lei Orgânica Municipal.

Veja-se na jurisprudência alguns precedentes que confirmam essa análise:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE ESPUMOSO. ARTIGOS 1º E 7º DA LEI MUNICIPAL Nº 3.559/2014, PROMULGADA PELO PRESIDENTE DA CASA LEGISLATIVA. DISTRIBUIÇÃO DE PANFLETOS E MATERIAIS IMPRESSOS. IMPOSIÇÃO DE CONCESSÃO DE LICENÇA E FISCALIZAÇÃO PELA PREFEITURA MUNICIPAL. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL POR VÍCIO DE INICIATIVA. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DOS PODERES. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. AUMENTO DE DESPESA. OFENSA AOS ARTIGOS 8º, 10, 60, II, d , 82, III E VII, 149, I, II, III, E 154, I, II, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70062236567, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Marcelo Bandeira Pereira, Julgado em 05/10/2015)

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. CRIAÇÃO DE ATRIBUIÇÕES A ORGÃOS DO PODER EXECUTIVO. VÍCIO FORMAL. INICIATIVA. AUMENTO DE DESPESAS. Lei Municipal nº 2.958/2010, do Município de Gravataí, que dispõe sobre a proibição do consumo de cigarros e assemelhados. Criação de atribuições a órgãos do Poder Executivo consistentes na fiscalização, aplicação de penalidades, realização de campanha educativa e formalização de denúncias. Aumento de despesas. Vício de Iniciativa. Competência do Poder Executivo. Violação aos artigos 8º, 10, 60, inc. II, "d", c/c artigo 82, VII, todos da Constituição Estadual. Ação parcialmente procedente, unânime. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70037974110, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Carlos Rafael dos Santos Júnior, Julgado em 20/06/2011)

Sob o aspecto material da proposição, tem-se que andou bem o Projeto de Lei nº 064/2018 ao estipular alternativas para que o empresário garanta a fiscalização direta, pelo usuário, do processo de manipulação de alimentos. O comerciante estará de acordo com a lei ao adotar pelo menos alguma das seguintes medidas: a) assegurar que a cozinha esteja perfeitamente à mostra aos usuários; b) instalar câmeras de vídeo para acompanhamento, pelos usuários, da produção de alimentos para consumo; c) garantir acesso irrestrito e facilitado ao ambiente onde os alimentos são manipulados. Essa alternatividade reduz o grau de intervenção no livre exercício das atividades privadas, permitindo, por outro lado, maior segurança e informação aos consumidores sobre o processo de produção de alimentos.

Os princípios da livre iniciativa e da livre concorrência asseguram, em seu núcleo, a prerrogativa de que todos podem exercer atividades empresariais como meio de sobrevivência, desde que atendam às condições estabelecidas em lei. Trata-se, portanto, de uma garantia ligada à liberdade, direito fundamental de primeira dimensão que obriga o Estado a adotar uma posição de inércia em relação aos cidadãos, que se autodeterminam conforme a própria vontade. Como todo e qualquer princípio constitucional, não há absolutismos. Se, por um lado, o livre exercício do trabalho não admite interferências estatais graves, por outro a ordem econômica tem por fim assegurar a todos existência digna, de acordo com os ditames da justiça social, observado, entre outros, o princípio de defesa do consumidor (artigo 170, inc. V, CF/88).

Sob o ponto de vista da proporcionalidade, tenho que a medida proposta não causa uma grave interferência no exercício da atividade privada a ponto de torná-la inviável. Como referido anteriormente, uma das medidas possíveis é a garantia de acesso irrestrito e facilitado ao ambiente onde os alimentos são manipulados (art. 1º, III), providência que não possui qualquer custo financeiro ao empresário, sendo plenamente praticável.

Assim, em geral, o Projeto de Lei nº 064/2018 é juridicamente viável, devendo ser ajustados apenas os arts. 2º e 3º, por disporem sobre atribuições típicas dos órgãos públicos do Poder Executivo, o que, nos termos dos precedentes citados, caracteriza vício de iniciativa do processo legislativo. Sugere-se a seguinte proposta de substitutivo, para adequar a proposição aos dispositivos constitucionais:

SUBSTITUTIVO AO PROJETO DE LEI Nº 064/2018

Dispõe sobre a fiscalização direta, pelo usuário, do processo de manipulação de alimentos em bares, confeitarias, supermercados, padarias, restaurantes, lanchonetes, churrascarias, pizzarias e similares, por visualização através de aberturas transparentes ou câmeras de vídeo ou acesso irrestrito e facilitado, e dá outras providências.

Art. 1º Os restaurantes, bares, confeitarias, supermercados, padarias, lanchonetes, churrascarias, pizzarias e similares que sirvam qualquer tipo de alimento processado em suas cozinhas deverão permitir aos seus usuários o acompanhamento de todo o processo de confecção desses alimentos para fins de fiscalização da qualidade da produção, da higiene do local, adequação da indumentária dos profissionais de cozinha e de limpeza que neles atuam e do próprio processo de manipulação dos alimentos, por meio de ao menos uma das seguintes medidas:

I – cozinha perfeitamente à mostra com aberturas nas paredes ou vidros transparentes que permitam, sem qualquer dificuldade ou constrangimento, sua completa visualização e a de todos os que nela atuam;

II – instalação de câmeras de vídeo nas cozinhas de que trata o “caput” deste artigo, em número ou posicionamento que possibilite visão abrangente do local e de todos os atos nele desenvolvidos;

III – acesso irrestrito e facilitado ao ambiente onde os alimentos são manipulados.

Parágrafo único. No caso de adoção do sistema de câmeras de vídeo, conforme disposto no inciso II deste artigo, o monitor de televisão correspondente deverá ser instalado em local de fácil acesso, mas fora do campo de visão dos usuários quando sentados em mesas ou balcões para consumo dos alimentos, preferencialmente em local próximo ao de pagamento.

Art. 2º Os estabelecimentos de que trata o art. 1º terão cento e oitenta dias, contados de sua publicação, para se adaptarem às exigências desta Lei.

Art. 3º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

* Atentar para o art. 1º, caput, do projeto originário, que refere em dois momentos o termo “restaurantes”.

Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria orienta pela possibilidade de a Presidente, por meio de despacho fundamentado, devolver ao autor a proposição em epígrafe, para ajuste conforme recomendado, uma vez que, do contrário, incorrem os artigos 2º e 3º em vício de iniciativa, à luz do artigo 60, II, “d”, da CE/RS e dos artigos 52, VI, e 119, II, da LOM.

Guaíba, 08 de maio de 2018.

GUSTAVO DOBLER

Procurador

OAB/RS nº 110.114B