1. Relatório:

O Vereador Ale Alves apresentou o Projeto de Lei nº 023/2018 à Câmara Municipal, o qual dispõe sobre o pagamento de multa pelos atos de maus-tratos ou crueldade cometidos contra animais, independentemente das sanções previstas em outros dispositivos legais de âmbito municipal, estadual ou federal. A proposta foi encaminhada à Procuradoria pela Presidência da Câmara para análise nos termos do artigo 105 do Regimento Interno.

2. Parecer:

O artigo 18 da Constituição Federal de 1988, inaugurando o tema da organização do Estado, prevê que “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.” O termo “autonomia política”, sob o ponto de vista jurídico, congrega um conjunto de capacidades conferidas aos entes federados para instituir a sua organização, legislação, a administração e o governo próprios.

A autoadministração e a autolegislação, contemplando o conjunto de competências materiais e legislativas previstas na Constituição Federal para os municípios, é tratada no artigo 30 da Lei Maior, nos seguintes termos:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

A lei que se pretende instituir se insere, efetivamente, na definição de interesse local, além de revestir-se do caráter de norma suplementar à legislação federal. Isso porque o Projeto de Lei nº 023/2018, além de veicular matéria de relevância para o Município, não atrelada às competências privativas da União (CF, art. 22), estabelece infrações administrativas e as respectivas penalidades para os atos de crueldade e maus-tratos contra os animais, o que é abstratamente previsto na CF/88 (artigo 225, § 1º, VII) e na Lei de Crimes Ambientais (Lei nº 9.605/98, artigo 32).

A respeito da competência suplementar dos Municípios para legislar sobre a proteção e defesa do meio ambiente, transcreve-se a esclarecedora lição de Paulo de Bessa Antunes, um dos maiores expoentes em Direito Ambiental:

Na forma do artigo 23 da Lei Fundamental, os Municípios têm competência administrativa para defender o meio ambiente e combater a poluição. Contudo, os Municípios não estão arrolados entre as pessoas jurídicas de direito público interno encarregadas de legislar sobre meio ambiente. No entanto, seria incorreto e insensato dizer-se que os Municípios não têm competência legislativa em matéria ambiental. O artigo 30 da Constituição Federal atribui aos Municípios competência para legislar sobre: assuntos de interesse local; suplementar a legislação federal e estadual no que couber, promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual. Está claro que o meio ambiente está incluído no conjunto de atribuições legislativas e administrativas municipais e, em realidade, os Municípios formam um elo fundamental na complexa cadeia de proteção ambiental. A importância dos Municípios é evidente por si mesma, pois as populações e as autoridades locais reúnem amplas condições de bem conhecer os problemas e mazelas ambientais de cada localidade, sendo certo que são as primeiras a localizar e identificar o problema. É através dos Municípios que se pode implementar o princípio ecológico de agir localmente, pensar globalmente.” (‘Direito ambiental’. 8ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, pp. 77-8).

Para sanar quaisquer dúvidas remanescentes sobre a matéria, importante destacar o entendimento firmado no STF (RE nº 586.224/SP, julgado em 5/3/2015), publicado no Informativo nº 776:

O Município é competente para legislar sobre o meio ambiente, juntamente com a União e o Estado-membro/DF, no limite do seu interesse local e desde que esse regramento seja harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados (art. 24, VI, c/c o art. 30, I e II, da CF/88).

No que diz respeito à iniciativa para deflagrar o processo legislativo, relevante é a observância das normas previstas na Constituição Estadual, visto que, em caso de eventual controle de constitucionalidade, o parâmetro para a análise da conformidade vertical se dá em relação ao disposto na Constituição Gaúcha, conforme preveem o artigo 125, § 2º, da CF/88 e o artigo 95, XII, alínea “d”, da CE/RS. Apenas excepcionalmente o parâmetro da constitucionalidade será a Constituição Federal, desde que se trate de normas constitucionais de reprodução obrigatória (STF, RE nº 650.898/RS). Refere o artigo 60 da CE/RS:

Art. 60.  São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que:

I - fixem ou modifiquem os efetivos da Brigada Militar e do Corpo de Bombeiros Militar; (Redação dada pela Emenda Constitucional n.º 67, de 17/06/14)

II - disponham sobre:

a) criação e aumento da remuneração de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta ou autárquica;

b) servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, e reforma ou transferência de militares para a inatividade;

c) organização da Defensoria Pública do Estado;

d) criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da administração pública.

No âmbito municipal, o artigo 119 da Lei Orgânica, à semelhança do artigo 60 da Constituição Estadual, faz reserva de iniciativa aos projetos de lei sobre certas matérias:

Art. 119 É competência exclusiva do Prefeito a iniciativa dos projetos de lei que disponham sobre:

I - criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

II - organização administrativa, matéria orçamentária e serviços públicos;

III - servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

IV - criação e extinção de Secretarias e órgãos da administração pública. (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica nº 2/2017)

Verifica-se, no caso, que não há qualquer limitação constitucional à propositura de projeto por Vereador sobre a matéria tratada, já que, com base nos fundamentos acima expostos, não se constata qualquer hipótese de iniciativa privativa e/ou exclusiva.

Quanto à matéria de fundo, também não há qualquer óbice à proposta. Convém lembrar que o objetivo primordial do Projeto de Lei nº 023/2018 é promover a proteção dos animais enquanto componentes do meio ambiente natural. A Constituição Federal, no artigo 225, caput, estabelece: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.” O § 1º, detalhando os meios de garantir a proteção do meio ambiente, obriga o Poder Público a “proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.” A proposta objetiva, sobretudo, atender ao referido comando.

Do mesmo modo, o artigo 251, caput, da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul estabelece: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo, preservá-lo e restaurá-lo para as presentes e futuras gerações, cabendo a todos exigir do Poder Público a adoção de medidas nesse sentido.” Entre as medidas de proteção ao meio ambiente, o § 1º, VII, prevê: “proteger a flora, a fauna e a paisagem natural, especialmente os cursos d’água, vedadas as práticas que coloquem em risco sua função ecológica e paisagística, provoquem extinção de espécie ou submetam os animais a crueldade.”

Portanto, não há qualquer vício de natureza formal ou material a impedir a regular tramitação do Projeto de Lei nº 023/2018, o qual pretende disciplinar novas infrações administrativas ao meio ambiente e as suas respectivas sanções.

É necessário apenas fazer algumas considerações a respeito do mérito. O Projeto de Lei nº 023/2018, em muitos momentos, disciplina matéria já prevista na Lei Municipal nº 1.730/02 (Código Municipal de Meio Ambiente de Guaíba), repetindo ou disciplinando diversamente alguns pontos. Na prática, a existência das duas leis separadamente poderia acarretar dificuldades na efetiva aplicação, pois ambas estariam a tratar exatamente sobre a mesma temática (atos de crueldade contra animais e as respectivas penalidades). Veja-se, por exemplo, o disposto no Capítulo I do Título VII:

TÍTULO VII

DA FAUNA

Capítulo I

DOS MAUS TRATOS AOS ANIMAIS

Art. 76 - É proibido praticar ato de abuso, maus-tratos, ferir e mutilar animais silvestres, domésticos, nativos ou exóticos.

Parágrafo Único. Entende-se como ato de abuso, maus-tratos e assemelhados:

I - manter animais em lugares anti-higiênicos ou lhe impeçam a respiração, o movimento ou o descanso, ou os privem de ar ou luz;

II - obrigar animais a trabalhos excessivos ou superiores a suas forças e a todo o ato que resulte em sofrimento para deles obter esforços que razoavelmente não lhes possa exigir.

III - golpear, ferir ou mutilar, voluntariamente, qualquer órgão ou tecido, exceto a castração executada por profissional habilitado, só para animais domésticos, ou operações praticadas em benefício exclusivo do animal e as exigidas para defesa do homem ou no interesse da ciência.

IV - abandonar animal doente, ferido, extenuado ou mutilado, bem como deixar de ministrar-lhe tudo que humanitariamente lhe possa prover, inclusive assistência veterinária.

V - não dar morte rápida, livre de sofrimentos prolongados, a todo animal cujo extermínio seja necessário para consumo ou não.

VI - abater para o consumo ou fazer trabalhar os animais em período de gestação.

VII - atrelar, no mesmo veículo, instrumento agrícola ou industrial, bovídeos com eqüídeos, sendo somente permitido o trabalho conjunto com animais da mesma espécie;

VIII - atrelar animais a veículos sem os apetrechos indispensáveis, como sejam balancins, ganchos, travas, lanças, ou com arreios incompletos, incômodos ou em mau estado , ou com acréscimo de acessórios que os molestem ou lhes perturbem o funcionamento do organismo.

IX - utilizar, em serviço, animal cego, ferido, enfermo, fraco, extenuado ou desferrado, sendo que este último caso somente se aplica a localidades com ruas calçadas.

X - açoitar, golpear ou castigar por qualquer forma a um animal caído sob o veículo ou com ele, devendo o condutor desprendê-lo para levantar-se.;

XI - deixar de revestir com couro, ou material com idêntica qualidade de proteção, as correntes atreladas aos animais;

XII - conduzir veículo de tração animal, dirigido por condutor sentado, sem que o mesmo tenha boléia fixa ou arreios apropriados, com tesouras, pontas de guia e retranca;

XIII - prender animal atrás dos veículos ou atados às caudas de outros;

XIV - Não oferecer descanso, água e alimento, ao animal que percorreu a pé, mais de 10Km por dia, ou que trabalhou mais de 6 horas contínuas.

XV - Conservar animais em veículos de transporte, sem acesso a água e alimento em período maior que o compatível para cada espécie. Os transportadores terão três meses para providenciar sobre as necessárias modificações no seu material de acordo com parecer técnico.

XVI - conduzir animal por qualquer meio de locomoção, colocados de cabeça para baixo, de mãos ou pés atados, ou qualquer outro modo que lhe produza sofrimento.

XVII - transportar animais em cestos, gaiolas ou veículos sem as proporções necessárias ao seu tamanho e número de cabeças e sem que o meio de condução em que estão encerrados esteja protegido por uma grade metálica ou equivalente, que impeça a saída de qualquer membro do animal;

XVIII - encerrar em curral ou em outros lugares, animal em número tal que não lhes seja possível movimentar-se livremente ou deixá-los sem água e alimento mais de oito horas.

XIX - deixar sem ordenhar as vacas por mais de vinte e quatro horas, quando utilizadas na exploração do leite;

XX - Expor e/ou destinar à venda em mercados , feiras ou congêneres, animais em gaiolas por mais de oito horas sem a necessária higiene, renovação de água ou alimento;

XXI - despelar ou despenar animais vivos ou entregá-los à alimentação de outros;

XXII - realizar experiência dolorosa em animal vivo, mesmo que para fins didáticos.

XXIII - exercitar tiro ao alvo sobre qualquer animal, exceto a caça regulada por lei;

XXIV - realizar ou promover lutas entre animais da mesma espécie ou de espécie diferente, touradas e simulacros de touradas, ainda mesmo que em local privado.

XXV - submeter o animal à carga superior ao seu próprio peso. No caso de veículo de rodagem estará excluído do cálculo, o peso deste e de um condutor.

XXVI - conduta de manter animais presos com corrente ou qualquer outro meio similar que seja de extensão inferior a um metro e meio, bem como deixar o animal acorrentado sem a possibilidade de abrigo do sol e chuva. (Redação acrescida pela Lei nº 3567/2017)

Art. 77 - Só é permitida a tração animal de veículos ou instrumentos agrícolas e industriais, por animais domésticos ungulados de grande porte.

Art. 78 - Considera-se como agravantes, castigos violentos, como castigar o animal na cabeça, baixo ventre ou pernas.

No referido dispositivo legal, já há inúmeras definições para os atos de abuso, maus-tratos e assemelhados praticáveis contra animais. O artigo 98, por sua vez, define as diversas infrações ambientais, estipulando as penalidades conforme os padrões do artigo 90. Os valores das penas de multa já estão previstos no artigo 92 e as circunstâncias agravantes no artigo 96 do Código Municipal de Meio Ambiente.

Desse modo, considerando que o Código Ambiental é uma lei de maior visibilidade e aplicação, e tendo em vista a similaridade da matéria com o Projeto de Lei nº 023/18, apresenta-se sugestão de projeto de lei complementar, para alterar os dispositivos da Lei Municipal nº 1.730/02 conforme as diretrizes da proposta em análise. Lembra-se que, por ser o Código Ambiental uma lei complementar, não cabe substitutivo ao presente projeto de lei ordinária, devendo este ser retirado e protocolada a nova versão, caso o autor queira valer-se da sugestão. Para a regular tramitação da eventual proposta de lei complementar, o artigo 46 da Lei Orgânica exige que seja garantida a ampla divulgação, para o recebimento de sugestões da comunidade, e aprovação por maioria absoluta.

Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Lei nº 023/2018, embora esteja sugerindo ao proponente a apresentação do projeto de lei complementar em anexo, adequando o objetivo da presente proposta aos termos do Código Ambiental de Guaíba (Lei Municipal nº 1.730/02).

É o parecer.

Guaíba, 28 de fevereiro de 2018.

GUSTAVO DOBLER

Procurador

OAB/RS nº 110.114B

PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR Nº ____/2018

Acrescenta os incisos IV-A e XXVII ao art. 76, cria os artigos 78-A, 78-B e 78-C, acrescenta os incisos XXXII, XXXIII, XXXIV e XXXV, bem como os §§ 1º e 2º ao art. 98 da Lei Municipal nº 1.730, de 16 de dezembro de 2002.

Art. 1º Ficam acrescidos os incisos IV-A e XXVII art. 76 da Lei Municipal nº 1.730, de 16 de dezembro de 2002, com a seguinte redação:

Art. 76 (...)

Parágrafo único. (...)

IV-A – soltar ou abandonar animais em vias e logradouros públicos e privados;

XXVII – toda e qualquer ação ou omissão que implique sofrimento, abuso, maus-tratos, ferimentos de qualquer natureza, mutilação, transtornos psicológicos ou estresse de animais silvestres, nativos ou exóticos, domésticos e domesticados.

Art. 2º Ficam acrescidos os arts. 78-A, 78-B e 78-C à Lei Municipal nº 1.730, de 16 de dezembro de 2002, com a seguinte redação:

Art. 78-A. É de responsabilidade do proprietário a manutenção dos animais em condições adequadas de alojamento, alimentação, saúde, higiene e bem-estar.

Art. 78-B. É de responsabilidade do proprietário o bem-estar do animal, mantê-lo livre de pulgas ou carrapatos, além de devidamente medicado se for portador de alguma doença.

Art. 78-C. Todo animal, ao ser conduzido em vias públicas, deve obrigatoriamente usar coleira e guia adequadas ao seu tamanho e porte.

§ 1º Os responsáveis pelos animais, reconhecidos em norma estadual vigente como “cães comunitários”, ficam isentos de cumprir o disposto no caput.

§ 2º É proibido o uso dos enforcadores de metal com garras e de focinheiras não adequadas ao bem-estar do animal.

Art. 3º Ficam acrescidos os incisos XXXII, XXXIII, XXXIV e XXXV ao art. 98 da Lei Municipal nº 1.730, de 16 de dezembro de 2002, com a seguinte redação:

Art. 98 (...)

XXXII – soltar ou abandonar animais, inclusive os de grande porte, independente de seu estado de saúde, em vias e logradouros públicos ou privados.

PENA: multa de 200 UFIRM por animal.

Art. 98 (...)

XXXIII – manter animais em condições inadequadas de alojamento, alimentação, saúde, higiene e bem-estar.

PENA: multa no valor de 100 UFIRM por infração;

Art. 98 (...)

XXXIV – manter animal infestado de pulgas ou carrapatos ou não medicá-lo quando for portador de alguma doença.

PENA: multa no valor de 100 UFIRM por infração, dobrando o valor para cada reincidência.

Art. 98 (...)

XXXV – conduzir animal sem o uso de coleira e guia adequadas ao seu tamanho e porte.

PENA: multa no valor de 50 UFIRM.

Art. 4º Ficam acrescidos os §§ 1º e 2º ao art. 98 da Lei Municipal nº 1.730, de 16 de dezembro de 2002, com a seguinte redação:

§ 1º No caso da infração prevista no inciso XXXII, a multa dobrará de valor:

I – se o animal estiver doente, ferido, debilitado ou extenuado, ou for idoso;

II – se o animal tiver sido atropelado, seguido de fuga do condutor do veículo sem prestar a devida assistência médico-veterinária;

§ 2º No caso da infração prevista no inciso XXXIII, a multa dobra de valor:

I – para cada reincidência;

II – em caso de animais presos em correntes, cordas ou qualquer outro similar com comprimento inferior a 1,5 metros, ou espaços pequenos que lhes impeçam a movimentação adequada, o descanso, ou os privem de ar ou luz, que comprometa seu bem-estar;

III – caso o animal estiver em local juntamente com outros que o aterrorize ou o moleste.

Art. 5º O Poder Executivo regulamentará, no que couber, a presente Lei.

Art. 6º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

Observações:

- o modelo apresentado é mera sugestão para adequar a já existente Lei Municipal nº 1.730, de 16 de dezembro de 2002 (Código Municipal de Meio Ambiente de Guaíba), de modo a evitar a criação de lei isolada sobre matéria que poderia ser incluída na norma geral, mas nada impede o prosseguimento nos termos em que foi elaborado o PL 023/2018;

- o art. 8º do PL 023/18 não foi incluído no modelo por já constar no art. 89 da Lei 1.730/02;

- o art. 9º do PL 023/18 não foi incluído por já constar no art. 110-Q da Lei 1.730/02.