1. Relatório:

O Projeto de Lei nº 004/2018, de autoria do Vereador Dr. João Collares, que “Dispõe sobre a instituição de protocolo de atendimento aos cidadãos usuários da saúde pública do Município de Guaíba e dá outras providências”, foi encaminhado a esta Procuradoria Jurídica pelo Presidente da Câmara Municipal para análise com fulcro no artigo 105 do Regimento Interno, a fim de que seja efetivado o controle quanto à constitucionalidade, à competência e ao caráter pessoal das proposições. 

2. Parecer:

Preliminarmente, verifica-se que a norma inscrita no artigo 105 do Regimento Interno da Câmara Municipal de Guaíba outorga ao Presidente do Legislativo a possibilidade de devolução ao autor de proposições maculadas por manifesta inconstitucionalidade (artigo 105, II), alheias à competência da Câmara (artigo 105, I) ou de caráter pessoal (artigo 105, III). Solução similar é encontrada no Regimento Interno da Câmara dos Deputados (artigo 137, § 1º) – parlamento em que o controle vem sendo exercido –, no Regimento Interno do Senado Federal (artigo 48, XI – em que a solução é o arquivamento) e em diversos outros regimentos de casas legislativas pátrias.

A doutrina trata do sentido da norma jurídica inscrita no artigo 105 do Regimento Interno caracterizando-o como o instituto do controle de constitucionalidade político ou preventivo, sendo tal controle exercido dentro do Parlamento, através de exame perfunctório pela Presidência da Mesa Diretora, considerado controle preventivo de constitucionalidade interno, antes que a proposição possa percorrer todo o trâmite legislativo. Via de regra, a devolução é efetuada mediante despacho fundamentado da Presidência, indicando o artigo constitucional violado, podendo o autor recorrer da decisão ao Plenário (artigo 105, parágrafo único).

Inicialmente, quanto ao conteúdo da matéria proposta, constata-se que busca criar obrigação ao Poder Executivo Municipal, no âmbito de sua Secretaria de Saúde, notadamente para instituir protocolo de atendimento da saúde pública, conforme estabelecem os artigos 1º e 2º. Os referidos dispositivos tratam literalmente de obrigações quanto à organização do atendimento no âmbito da saúde pública municipal.

Verifica-se que a matéria ofende a chamada reserva de administração, insculpida no artigo 61, § 1º, da Constituição Federal e decorrência do conteúdo nuclear do princípio da separação de poderes (CF, artigo 2º), ao dispor a respeito da organização do atendimento dos órgãos municipais, sobre o que cabe ao Poder Executivo providenciar.

O propósito do Projeto de Lei nº 004/2018, de autoria do Vereador Dr. João Collares, apesar de ser digno de lauda, visa estabelecer obrigações diversas ao Poder Executivo, no sentido de instituir, custear e providenciar protocolo padronizado de atendimento da saúde pública, o que invade a iniciativa privativa do Chefe do Executivo Municipal, prevista no referido artigo 61, § 1º, da Constituição Federal, aplicável por simetria aos demais entes.

Além disso, consoante a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, padece de vício de iniciativa, por afronta ao artigo 61, § 1º, da CF/88 a proposta iniciada por membro do Legislativo que disponha sobre matérias de competência privativa do Executivo: 

O desrespeito à prerrogativa de iniciar o processo de positivação do Direito, gerado pela usurpação do poder sujeito à cláusula de reserva, traduz vício jurídico de gravidade inquestionável, cuja ocorrência reflete típica hipótese de inconstitucionalidade formal, apta a infirmar, de modo irremissível, a própria integridade do ato legislativo eventualmente editado" (STF - Pleno, ADln 1.391-2/SP - ReI. Ministro Celso de Mello).

Ademais, a matéria proposta através do Projeto de Lei nº 004/2018 é reservada à iniciativa do Chefe do Poder Executivo, visto tratar de disciplina tipicamente administrativa, que constitui atribuição político-administrativa do Prefeito, caracterizando invasão de competência. Não cabe à lei de iniciativa parlamentar estabelecer a padronização do atendimento da saúde pública mediante determinados protocolos.

O Projeto de Lei ora em análise também vai de encontro ao disposto no artigo 60, inciso II, alínea “d”, da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, bem como afronta o previsto no artigo 82, inciso II da Constituição Estadual:

Art. 60. São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que:

[...]

II - disponham sobre:

a) criação e aumento da remuneração de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta ou autárquica;

b) servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, e reforma ou transferência de militares para a inatividade;

c) organização da Defensoria Pública do Estado;

d) criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da administração pública.

Art. 82 - Compete ao Governador, privativamente:

[...]

VII - dispor sobre a organização e o funcionamento da administração estadual;

Já a Lei Orgânica Municipal de Guaíba, em seu artigo 119, reserva competência exclusiva ao Prefeito nos projetos de lei que tratem da organização administrativa:

Art. 119 É competência exclusiva do Prefeito a iniciativa dos projetos de lei que disponham sobre:

I - criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

II - organização administrativa, matéria orçamentária e serviços públicos;

III - servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

IV - criação e extinção de Secretarias e órgãos da administração pública. (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica nº 2/2017)

Este tem sido o posicionamento do Supremo Tribunal Federal:

Por tratar-se de evidente matéria de organização administrativa, a iniciativa do processo legislativo está reservada ao chefe do Poder Executivo local. Os Estados-membros e o Distrito Federal devem obediência às regras de iniciativa legislativa reservada, fixadas constitucionalmente, sob pena de violação do modelo de harmônica tripartição de poderes, consagrado pelo constituinte originário. [ADI 1.182, rel. min. Eros Grau, j. 24-11-2005, P, DJ de 10-3-2006.] = RE 508.827 AgR, rel. min. Cármen Lúcia, j. 25-9-2012, 2ª T, DJE de 19-10-2012

Também foi esta a orientação técnica do IGAM, conforme documento acostado ao projeto, que traz jurisprudência apontando a inconstitucionalidade da proposta. 

Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria orienta pela possibilidade de o Presidente, por meio de despacho fundamentado, devolver ao autor a proposição em epígrafe, em razão de tratar-se de matéria inconstitucional por afronta ao artigo 61, § 1º, da Constituição Federal e aos artigos 60, II, alínea “d”, e 82, VII, da Constituição Estadual, bem como pela caracterização de vício de iniciativa frente ao artigo 119 da Lei Orgânica Municipal, com base nos esclarecimentos acima expostos, cabendo, todavia, recurso ao Plenário.

Sugere-se ao autor, por outro lado, a possibilidade de a matéria ser proposta por meio de indicação ao Poder Executivo, nos termos regimentais.

Guaíba, 27 de fevereiro de 2018.

GUSTAVO DOBLER

Procurador

OAB/RS nº 110.114B