1. Relatório:

A Mesa Diretora apresentou o Projeto de Lei nº 021/18 à Câmara Municipal, que “Altera a Lei nº 3.635, de 29 de janeiro de 2018, e seu Anexo II”, o qual foi encaminhado a esta Procuradoria Jurídica para análise com fulcro no artigo 105 do Regimento Interno, a fim de que seja efetivado o controle quanto à constitucionalidade, à competência da Câmara Municipal e ao caráter pessoal das proposições. 

2. Parecer:

Inicialmente, verifica-se estar adequada a iniciativa para a deflagração do processo legislativo, uma vez que o projeto de lei apresentado trata da organização do quadro de servidores da Câmara Municipal, o que compete à Mesa Diretora, nos termos do artigo 27, inc. III, e do artigo 28, inc. III, da Lei Orgânica e do artigo 28 do Regimento Interno:

Art. 28. Compete à Mesa Diretora, além de outras atribuições estabelecidas na Lei Orgânica, propor a criação de cargos, créditos e verbas, necessários aos serviços administrativos do Poder Legislativo, a fixação ou alteração dos respectivos vencimentos, obedecido o princípio da paridade.

Quanto à competência, não há qualquer óbice à proposta. Conforme dispõe o artigo 30, I, da Constituição Federal de 1988, “Compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local.” No mesmo sentido, o artigo 6º, I, da Lei Orgânica do Município de Guaíba refere que “Ao Município compete prover a tudo quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao bem estar de sua população, cabendo-lhe privativamente dentre outras, as seguintes atribuições: legislar sobre assunto de interesse local.”

Os cargos de provimento por função gratificada necessitam guardar correspondência, nas atribuições, com as funções de direção, chefia ou assessoramento, não podendo ser previstas tarefas típicas de servidor efetivo, o que resta respeitado no projeto em análise. Nada obsta a extinção da função gratificada de Assistente de Gabinete da Presidência (FG-1) e a criação de uma função gratificada de mesmo valor de Procurador Geral (FG-1), considerando-se respeitadas as exigências do artigo 132 da CF/88 e da jurisprudência, que estabelecem a formação das Procuradorias por servidores efetivos.

2.1 Do cumprimento das exigências orçamentário-financeiras

Como bem tem ressaltado esta Procuradoria, além do atendimento da competência e da iniciativa, o projeto que verse sobre a criação de cargos públicos ou sobre a estrutura de carreiras deve demonstrar o cumprimento de requisitos de ordem orçamentária, previstos no artigo 169, § 1º, da CF/88, e na Lei Complementar Federal nº 101/00.

Prevê o artigo 169, caput e § 1º, da CF/88:

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Em relação à prévia dotação orçamentária, ficou comprovado no impacto orçamentário que há recursos suficientes para o atendimento da despesa, sem que se atinjam os limites aplicáveis ao Poder Legislativo em âmbito municipal. Quanto à autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentárias, verifica-se que há previsão no artigo 29, o que se comprova da leitura da Lei Municipal nº 3.540/2017.

Ainda, a estimativa do impacto orçamentário-financeiro contempla a previsão da classificação orçamentária por onde correrá a despesa, declaração de que há previsão da despesa no orçamento e na programação financeira, demonstração do impacto no exercício corrente (2018) e nos dois posteriores, indicação dos percentuais de despesa e declaração de compatibilidade com as metas fiscais.

Na Lei de Responsabilidade Fiscal, preceituam os artigos 15 e 16, inc. I e II:

Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;

II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

Tais exigências estão devidamente atendidas pela estimativa de impacto orçamentário-financeiro apresentada no projeto de lei. Ainda, dispõe o artigo 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/00):

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

§ 1º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.

§ 2º Para efeito do atendimento do § 1º, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1º do art. 4º, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.

§ 3º Para efeito do § 2º, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 4º A comprovação referida no § 2º, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.

§ 5º A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2º, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.

§ 6º O disposto no § 1º não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.

§ 7º Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado.

Quanto ao referido dispositivo legal, cabe repisar que a estimativa de impacto orçamentário-financeiro apresenta a origem dos recursos para o seu custeio e contém as premissas e a metodologia de cálculo, comprovando-se, ainda, que não haverá aumento de despesa, não afetando os resultados das metas fiscais.

Portanto, visto que não será aumentada a despesa e não serão atingidos quaisquer dos limites previstos na CF/88 e na Lei Complementar nº 101/00, tem-se por cumpridas as exigências de caráter financeiro para a aprovação do Projeto de Lei nº 021/2018.

2.2 Da extinção da função gratificada de Assistente de Gabinete da Presidência e da criação da função gratificada de Procurador-Geral

Como bem destacado na exposição de motivos, a criação de uma função gratificada de Procurador-Geral, em substituição à função gratificada de Assistente de Gabinete da Presidência, atende diretamente ao previsto na Constituição Federal quanto ao princípio da economicidade, visto que não gera a criação ou o aumento de despesas, sendo o impacto orçamentário zero e vindo a colaborar com a organização da estrutura administrativa da Câmara Municipal de Vereadores, notadamente de sua Procuradoria, na linha da jus gestionis conferida à Mesa Diretora. O Projeto de Lei nº 021/2018, da Mesa Diretora, cumpre ainda o significado e o alcance da norma inscrita no artigo 39, § 1º, da Constituição Federal, ao observar a natureza, o grau de responsabilidade, a complexidade, os requisitos de investidura e as peculiaridades dos cargos.

Prima facie, a proposição ora em análise vai ao encontro da reestruturação administrativa da Câmara Municipal de Guaíba, conferindo a servidor efetivo, com autonomia técnica, a direção, coordenação e supervisão das atividades da Procuradoria, cabendo ao Procurador-Geral decidir em última instância as questões submetidas à apreciação do órgão e esboçar a orientação jurídica a ser seguida. Sob o ponto de vista administrativo, a inovação contribuirá para delinear as estratégias de planejamento e oferecer condições de tramitação mais rápida de proposições, podendo significar ainda ganhos de eficiência e de organização, mantendo a unicidade orgânica da Procuradoria.

Ressalte-se, mais uma vez, que a proposição é digna do texto constitucional, particularmente do seu artigo 37 e de seus artigos 131, § 2º, e 132, que exigem a formação das Procuradorias por servidores efetivos em âmbito federal e estadual, de modo a manter a autonomia funcional dos que a compõem:

Art. 131. A Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo.

[...]

§ 2º O ingresso nas classes iniciais das carreiras da instituição de que trata este artigo far-se-á mediante concurso público de provas e títulos.

[...]

Art. 132. Os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, organizados em carreira, na qual o ingresso dependerá de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases, exercerão a representação judicial e a consultoria jurídica das respectivas unidades federadas. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Não há dúvidas de que tais normas constitucionais, embora se refiram à advocacia pública nas esferas federal e estadual, são aplicáveis por simetria aos Municípios, considerando que a esses também compete a formação da sua advocacia pública. Inclusive, considera-se que o Procurador não desempenha mera função de assessoramento, mas sim atividade eminentemente técnica, própria de servidor efetivo e inerente ao profissional da advocacia, o qual possui formação específica. Ainda que a nomenclatura do cargo denote, à primeira vista, o exercício de função de confiança, é inequívoco que a atividade jurídica se caracteriza pela técnica e necessita de autonomia, tornando-se indispensável o provimento mediante função gratificada, própria dos servidores públicos efetivos.

Verifica-se que é viável e, inclusive, incentivada a estruturação da Procuradoria Jurídica da Câmara de Vereadores de Guaíba organizada horizontalmente com um cargo de Procurador-Geral, considerando todos os argumentos já expostos anteriormente e tendo em vista a atual visão gerencial da administração pública.

Cabe destacar que as atribuições da função gratificada a ser criada guarda correspondência com a chefia, em virtude da regra prevista no artigo 37, inc. V, da CF/88: “as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento;”.

Da leitura das atribuições da função gratificada de Procurador-Geral, constante no Anexo II da proposição, é possível constatar a compatibilidade com as funções outorgadas pela CF/88 para o provimento por função gratificada. Isso porque, de um modo geral, estão devidamente relacionadas às atividades de chefia, de coordenação estratégica e de planejamento. Está expressamente prevista a atribuição para orientar, coordenar e dirigir as atividades do órgão, o que é típico de cargos de chefia, além da delegação de atribuições.

O Supremo Tribunal Federal já se pronunciou sobre a questão acerca do provimento do cargo de Procurador-Geral frente ao artigo 132 da CF/1988 em controle concentrado de constitucionalidade, em situação que guarda relação com a matéria proposta:

O cargo de Procurador Geral do Estado é de livre nomeação e exoneração pelo Governador do Estado, que pode escolher o Procurador Geral entre membros da carreira ou não. [ADI 291, rel. min. Joaquim Barbosa, j. 7-4-2010, P, DJE de 10-9-2010.] = ADI 2.682, rel. min. Gilmar Mendes, j. 12-2-2009, P, DJE de 19-6-2009 ≠ ADI 2.581, rel. p/ o ac. min. Marco Aurélio, j. 16-8-2007, P, DJE de 15-8-2008

Portanto, não se encontra ilegalidade no conjunto de atribuições da função gratificada de Procurador-Geral proposta pelo Projeto de Lei nº 021/2018, da Mesa Diretora. 

Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Lei nº 021/2018, por inexistirem vícios de natureza material ou formal que impeçam a sua deliberação em Plenário, ressaltando-se que foi cumprido o requisito do impacto orçamentário-financeiro, que não aumenta a despesa, visto que a função a ser criada tem a mesma remuneração da função a ser extinta, bem como o requisito da adequação das atribuições da função a ser criada. Deve ainda ser respeitada a exigência de dois turnos de votação com aprovação por maioria absoluta, nos termos do Regimento Interno.

Guaíba, 27 de fevereiro de 2018.

GUSTAVO DOBLER

Procurador

OAB/RS nº 110.114B