1. Relatório:

O Vereador Manoel Eletricista apresentou o Projeto de Lei nº 141/2017 à Câmara Municipal, objetivando instituir, no Município de Guaíba, o programa de valorização do idoso com fins educacionais, culturais e sociais, nas condições em que especifica. Encaminhado à Comissão de Justiça e Redação, o projeto foi remetido a esta Procuradoria, para parecer jurídico. 

2. Parecer:

O artigo 18 da Constituição Federal de 1988, inaugurando o tema da organização do Estado, prevê que “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.” O termo “autonomia política”, sob o ponto de vista jurídico, congrega um conjunto de capacidades conferidas aos entes federados para instituir a sua organização, legislação, a administração e o governo próprios.

A autoadministração e a autolegislação, contemplando o conjunto de competências materiais e legislativas previstas na Constituição Federal para os Municípios, é tratada no artigo 30 da Lei Maior, nos seguintes termos:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

O programa de valorização do idoso que se pretende instituir no âmbito do Município de Guaíba se insere, efetivamente, na definição de interesse local, eis que o Projeto de Lei nº 141/2017 visa estabelecer melhorias na qualidade de vida dos idosos e aproveitar os conhecimentos, habilidades, aptidões e experiências para efeito de ensinamento dos mais jovens, o que se alinha ao espírito solidário e garantista da Constituição Federal e da Constituição Estadual Gaúcha.

Quanto à matéria de fundo, também não há óbices. Isso porque o texto constitucional determina a obrigação do Estado de assegurar o bem-estar e a dignidade das pessoas idosas. O artigo 230 da Constituição Federal prevê: “A família, a sociedade e o Estado têm o dever de amparar as pessoas idosas, assegurando sua participação na comunidade, defendendo sua dignidade e bem-estar e garantindo-lhes o direito à vida.” No mesmo sentido, dispõe o artigo 261, IV, da Constituição Gaúcha que compete ao Estado “estabelecer programas de assistência aos idosos portadores ou não de deficiência, com objetivo de proporcionar-lhes segurança econômica, defesa da dignidade e bem-estar, prevenção de doenças, integração e participação ativa na comunidade”.

Ocorre que o Projeto de Lei nº 141/17, embora louvável o seu objeto, contém vício de iniciativa. Para os fins do direito municipal, relevante é a observância das normas previstas na Constituição Estadual no que diz respeito à iniciativa para o processo legislativo, uma vez que, em caso de eventual controle de constitucionalidade, o parâmetro para a análise da conformidade vertical se dá em relação ao disposto na Constituição Gaúcha, conforme preveem o artigo 125, § 2º, da CF e o artigo 95, XII, alínea “d”, da CE. Nesse caso, refere o artigo 60 da Constituição Estadual:

Art. 60.  São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que:

I - fixem ou modifiquem os efetivos da Brigada Militar e do Corpo de Bombeiros Militar; (Redação dada pela Emenda Constitucional n.º 67, de 17/06/14)

II - disponham sobre:

a) criação e aumento da remuneração de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta ou autárquica;

b) servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, e reforma ou transferência de militares para a inatividade;

c) organização da Defensoria Pública do Estado;

d) criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da administração pública.

Na mesma linha, dispõe, ainda, a Lei Orgânica do Município de Guaíba sobre as hipóteses de competência privativa do Prefeito:

Art. 52 - Compete privativamente ao Prefeito:

(...)

VI – dispor sobre a organização e o funcionamento da Administração Municipal, na forma da Lei;

(...)

X – planejar e promover a execução dos serviços públicos municipais;

Vale destacar que o mero fato de gerar novas despesas ao Poder Executivo não obstaculiza a tramitação de projetos de lei, desde que haja previsão do programa na lei orçamentária anual, na forma do artigo 154, I, da CE/RS e do artigo 167, I, da CF/88. Inclusive, o Supremo Tribunal Federal já estabeleceu o entendimento de que “Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos.” (ARE 878.911/RJ, Relator: Min. Gilmar Mendes, 11/10/16).

Sucede-se que o Projeto de Lei nº 141/2017 objetiva autorizar a criação de um programa municipal de valorização do idoso, com fins educacionais, culturais e sociais, delegando, especialmente no parágrafo único do artigo 1º, no artigo 2º, no artigo 4º e no artigo 5º, tarefas que envolvem a organização, o planejamento, a seleção de pessoal e a execução de todas as atividades, as quais incumbirão aos órgãos municipais, sobretudo à Secretaria de Assistência e Desenvolvimento Social, motivo pelo qual apenas o Chefe do Executivo poderia apresentar a proposta, nos exatos termos do artigo 60, II, “d”, da CE/RS. Ainda, o projeto prevê o pagamento de auxílio monetário mensal, no valor de um salário mínimo, bem como isenção tarifária no transporte público a todos os idosos que participarem do programa (não apenas aos maiores de 65 anos, como preveem a CF/88 e a CE/RS). Esses valores serão custeados pelo Poder Executivo, responsável pela efetivação do programa, não cabendo ao Legislativo, portanto, imiscuir-se no planejamento daquele poder para determinar o pagamento de despesas e a realização de tarefas próprias dos órgãos municipais.

Desse modo, o Projeto de Lei nº 141/2017, de autoria parlamentar, invade a esfera de competências do Poder Executivo, eis que institui um programa municipal de valorização dos idosos, atribuição que lhe é própria e que gera aumento de despesa, notadamente pela necessidade de organizar, planejar e executar todas as atividades decorrentes da lei.

Nada impede, contudo, considerando o grande mérito da proposta, que seja ela remetida ao Executivo sob a forma de indicação, com base no artigo 114 do Regimento Interno da Câmara Municipal de Guaíba, para que, pela via política, o Prefeito implemente a medida em âmbito local, através dos recursos existentes. 

Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela inviabilidade jurídica do Projeto de Lei nº 141/2017, pela ocorrência de vício de iniciativa, nada impedindo, contudo, que seja remetido ao Executivo sob a forma de indicação (artigo 114 do RI).

Guaíba, 21 de dezembro de 2017.

GUSTAVO DOBLER

Procurador Jurídico