1. Relatório:

O Vereador Manoel Eletricista apresentou o Projeto de Lei nº 149/17 à Câmara Municipal, objetivando obrigar a instalação de “bike racks” nos veículos do sistema de transporte coletivo municipal de Guaíba. Encaminhado à Comissão de Justiça e Redação, o projeto de lei foi remetido a esta Procuradoria, para parecer jurídico. 

2. Parecer:

Inicialmente, no que concerne à competência legislativa, é de se reconhecer que o PL 149/2017 não adentra em matéria reservada à União (artigo 22, CF/88), uma vez que a proposta atende predominantemente ao puro interesse local. Embora o dispositivo constitucional preveja, no inc. XI, ser da competência privativa da União legislar sobre trânsito e transporte, não há dúvidas de que cabe aos Municípios, no âmbito local, dispor sobre regras específicas atinentes à mobilidade urbana. A propósito disso, o Código de Trânsito Brasileiro (Lei Federal nº 9.503/97) prevê, expressamente, a competência dos Municípios para tratar de assuntos relacionados ao trânsito local:

Art. 24. Compete aos órgãos e entidades executivos de trânsito dos Municípios, no âmbito de sua circunscrição:

[...]

II – planejar, projetar, regulamentar e operar o trânsito de veículos, de pedestres e de animais, e promover o desenvolvimento da circulação e da segurança de ciclistas;

III – implantar, manter e operar o sistema de sinalização, os dispositivos e os equipamentos de controle viário;

De modo muito esclarecedor, o ensinamento de Michel Temer:

Doutrina e jurisprudência, ao tempo da Constituição anterior, se pacificaram no dizerem que é de peculiar interesse aquele em que predomina o do Município no confronto com os interesses do Estado e da União. 'Peculiar interesse' significa 'interesse predominante'. 'Interesse local' é expressão idêntica a 'peculiar interesse'.

Exemplificando: é da competência da União legislar sobre tráfego e trânsito nas vias terrestres (art. 22, XI). Entretanto, não se põe em dúvida a competência do Município para dispor sobre tais matérias nas vias municipais. Estacionamento, locais de parada, sinalização, mão e contramão de direção corporificam matérias de peculiar interesse municipal. Afastam a legislação estadual e federal.

A identificação desse âmbito material referente ao 'interesse local' é de fundamental importância, pois é a partir dessa descoberta que define a competência legiferante sobre a matéria.

Portanto, indiscutível a competência do Município para, no interesse local, dispor sobre assuntos relacionados ao trânsito e transporte, ao que se alinha devidamente o objeto do Projeto de Lei nº 149/2017, que pretende impor medida relacionada à mobilidade urbana no estrito âmbito municipal.

Quanto à matéria de fundo, não há qualquer óbice à proposta. Convém lembrar que o objetivo primordial do Projeto de Lei nº 149/2017 é garantir o aprimoramento do serviço público de transporte coletivo, mediante a imposição do dever de instalar “bike racks” na parte dianteira dos veículos, o que não afronta o texto constitucional e, sobretudo, a legislação respectiva. Inclusive, o Conselho Nacional de Trânsito – CONTRAN possui regulamentação própria quanto às regras para a instalação desses equipamentos.

Ocorre que o Projeto de Lei nº 149/17, embora louvável o seu objeto, contém vício de iniciativa. No que concerne à iniciativa para legislar sobre a matéria de serviços públicos, não há, propriamente, regra proibitiva na Constituição Estadual para a deflagração do projeto por membro do Poder Legislativo. Para tanto, basta ler o disposto no artigo 60 e não se encontrará proibição expressa. O vício de iniciativa, na situação, decorre de outras normas também de natureza constitucional, que vinculam a execução dos serviços públicos à gestão do Executivo. Veja-se o previsto no artigo 163 da CE/RS: “Incumbe ao Estado a prestação de serviços públicos, diretamente ou, através de licitação, sob regime de concessão ou permissão, devendo garantir-lhes a qualidade.” A execução do serviço público, enquanto obrigação do Estado, é atribuição do Poder Executivo, que o controla, o organiza e o gerencia, de modo privativo, especialmente sob o aspecto financeiro. É por este motivo que as leis municipais de origem do Poder Legislativo que tratem de serviços públicos, sobretudo quando gerem despesas, são declaradas inconstitucionais por vício de iniciativa, por ser de responsabilidade do Executivo a prestação desses serviços, ainda que delegada a terceiros:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE NOVO HAMBURGO. LEI 2.901/2016. VÍCIO DE INICIATIVA. PADRONIZAÇÃO DOS PONTOS DE PARADAS DE ÔNIBUS MUNICIPAIS. 1. A lei 2.901/2016, do Município de Novo Hamburgo, que dispõe sobre a padronização dos pontos de parada de ônibus do sistema de transporte coletivo do município, teve o processo legislativo deflagrado por iniciativa da Câmara Municipal, o que conduz ao reconhecimento do vício de natureza formal do diploma em tela. 2. Violação ao art. 82, incs. II e VII da Constituição Estadual, aplicável aos Municípios por força do art. 8º da mesma Carta Política. 3. As melhorias nos equipamentos públicos que servem ao transporte público municipal - paradas de ônibus - implicam despesas, alterando a equação econômico-financeira dos contratos administrativos firmados com os prestadores de serviços, em razão do que se atribui ao chefe da Administração Pública a primeira palavra acerca de sua conveniência política. 4. Vulneração ao princípio da separação de poderes. Precedentes do Órgão Especial. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70068794577, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Ana Paula Dalbosco, Julgado em 26/09/2016).

Importante destacar, ainda, o previsto na Lei Orgânica do Município de Guaíba sobre as hipóteses de competência privativa do Prefeito:

Art. 52 - Compete privativamente ao Prefeito:

(...)

VI – dispor sobre a organização e o funcionamento da Administração Municipal, na forma da Lei;

(...)

X – planejar e promover a execução dos serviços públicos municipais;

Em pesquisa realizada na internet para encontrar precedentes da medida em outros locais, percebeu-se que, em Porto Alegre, foi promulgada a Lei Municipal nº 12.104, de 28 de julho de 2016, a qual, nos mesmos termos do PL 149/2017, obriga a instalação de “bike racks” nos veículos do transporte coletivo municipal. Entretanto, no parecer jurídico do projeto de lei aprovado, a Procuradoria manifestou entendimento favorável desde que as empresas prestadoras do serviço de transporte público não tivessem direito à manutenção do equilíbrio econômico-financeiro contratual, o que ocorre, precisamente, quando a contratação é ilegalmente feita sem licitação, conforme preceitua a jurisprudência do STJ:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO PARCIAL. TRANSPORTE COLETIVO PÚBLICO. TERMO DE PERMISSÃO, COM CARACTERÍSTICAS DE CONCESSÃO. INDENIZAÇÃO. ALEGAÇÃO DE PREJUÍZOS DECORRENTES DE TARIFAS DEFICITÁRIAS. INOCORRÊNCIA DE PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. ILEGALIDADE. INEXISTÊNCIA DE BOA-FÉ DO CONTRATANTE. PREVALÊNCIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE O PARTICULAR. [...] 4. Exigência de procedimento licitatório prévio para validação de contrato de concessão com a Administração Pública, quer seja antes da Constituição Federal de 1988, quer após a vigência da mencionada Carta. 5. Não havendo a licitação, a fim de garantir licitude aos contratos administrativos, pressuposto, portanto, para a sua existência, validade e eficácia, não pode se falar em concessão e, por conseqüência, nos efeitos por ela produzidos. 6. As relações contratuais do Poder Público com o particular são desenvolvidas com obediência rigorosa ao princípio da legalidade. Ferido tal princípio, inexiste direito a ser protegido, para qualquer das partes, além de determinar responsabilidades administrativas, civis (improbidade administrativa) e penais, quando for o caso, para o administrador público. 7. Em razão do uso indiscriminado das permissões de serviço público, é de se lhe atribuir efeitos análogos aos do instituto da concessão de serviço público quando a complexidade da atividade deferida por meio daquele instituto seja de tal monta que exija um longo prazo para o retorno dos altos investimentos realizados no intuito de viabilizar a sua prestação. 8. Este direito está condicionado à licitude da atividade prestada pelo permissionário, de modo que, ausente prévio procedimento licitatório, não há que se falar em manutenção do equilíbrio econômico-financeiro que nele deveria ser estipulado, cabendo ao permissionário, em atenção ao princípio da supremacia do interesse público sobre o particular e à sua inexistente boa-fé, suportar os ônus decorrentes de uma ilegalidade que lhe favoreceu." 9. Recurso parcialmente conhecido e, nesta parte, improvido (STJ - REsp: 403905 MG 2002/0000767-5, Relator: Ministro JOSÉ DELGADO, Data de Julgamento: 26/03/2002, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJ 06.05.2002 p. 260).

Desse modo, só não haveria necessidade de recompor o equilíbrio econômico-financeiro da delegação, na situação, caso o vínculo fosse ilegalmente formado com as empresas sem prévia licitação. Tal situação excepcional, caso ocorrente, poderia legitimar o PL 149/17 quanto à iniciativa, porque não haveria a criação de qualquer nova despesa à administração pública municipal. No entanto, no Município de Guaíba, a execução do serviço público de transporte coletivo é devidamente delegada mediante concessão, precedida de licitação, de acordo com os registros constantes no site da Prefeitura. Além disso, a Lei Municipal nº 2.931/12 expressamente regulamenta a execução do serviço de transporte coletivo, determinando, no artigo 2º, que a delegação deve ser necessariamente precedida de licitação, nos termos da Lei Federal nº 8.666/93.

Portanto, é evidente que, na realidade do Município de Guaíba, a aprovação do PL 149/2017 implicaria, por direito, a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do contrato administrativo de concessão (artigo 65, § 6º, Lei nº 8.666/93), cujos custos seriam arcados pelo Poder Executivo, enquanto gestor dos serviços públicos municipais. Esse quadro, por gerar necessário aumento de despesas não previstas, impede a iniciativa da proposta por membro do Legislativo, por violar o princípio da separação dos poderes.

Nada impede, contudo, considerando o grande mérito da proposta, que seja ela remetida ao Executivo sob a forma de indicação, com base no artigo 114 do Regimento Interno da Câmara Municipal de Guaíba, para que, pela via política, o Prefeito apresente o mesmo projeto ao Legislativo, afastando, assim, a ocorrência do vício de iniciativa e garantindo a implementação da medida em âmbito local. 

Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela inviabilidade jurídica do Projeto de Lei nº 149/2017, pela ocorrência de vício de iniciativa, nada impedindo, contudo, que seja remetido ao Executivo sob a forma de indicação (artigo 114 do RI).

Guaíba, 20 de dezembro de 2017.

GUSTAVO DOBLER

Procurador Jurídico