1. Relatório:

O Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei nº 072/17 à Câmara Municipal, que objetiva acrescentar cinco cargos de auxiliar de apoio administrativo ao quadro de pessoal permanente do Município. Encaminhado à Comissão de Justiça e Redação, o projeto de lei foi remetido a esta Procuradoria, para parecer jurídico. 

2. Parecer:

Inicialmente, verifica-se estar adequada a iniciativa para a deflagração do processo legislativo, uma vez que o projeto de lei apresentado trata da criação de cargos no âmbito do Executivo, o que compete ao chefe desse poder, nos termos do artigo 61, § 1º, inc. II, alínea “a”, da CF/88, do artigo 60, inc. II, alínea “a”, da CE/RS e do artigo 119, inc. II, da Lei Orgânica Municipal.

Quanto à competência, não há qualquer óbice à proposta. Conforme dispõe o artigo 30, I, da Constituição Federal de 1988, “Compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local.” No mesmo sentido, o artigo 6º, II, da Lei Orgânica do Município de Guaíba refere que “Ao Município compete prover a tudo quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao bem estar de sua população, cabendo-lhe privativamente dentre outras, as seguintes atribuições: legislar sobre assunto de interesse local.”

Como bem ressaltou o IGAM nas orientações técnicas nº 29.989/17 e 30.399/17, além do atendimento da competência e da iniciativa, o projeto para a criação de cargos públicos deve demonstrar o cumprimento de requisitos de natureza orçamentária, previstos no artigo 169, § 1º, da CF/88 e dos artigos 17, 20 e 22 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Prevê o artigo 169, caput e § 1º, da CF/88:

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Em relação à prévia dotação orçamentária, a estimativa de impacto orçamentário e financeiro juntada à fl. 04 demonstra que a situação financeira prévia ao impacto é de R$ 13.629.261,73 e a posterior é de R$ 13.224.383,89, com uma diferença de R$ 404.877,85, incapaz de superar a dotação orçamentária existente para essa espécie de despesa. Quanto à autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, o item 2 da estimativa demonstra tal previsão: 8054 – FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO.

Preceitua, também, o artigo 17 da LC nº 101/00:

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

§ 1º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.

§ 2º Para efeito do atendimento do § 1º, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1º do art. 4º, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.

§ 3º Para efeito do § 2º, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 4º A comprovação referida no § 2º, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.

§ 5º A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2º, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.

§ 6º O disposto no § 1º não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.

§ 7º Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado.

Quanto ao referido dispositivo legal, cabe mencionar que foi apresentada a estimativa de impacto orçamentário e financeiro (fl. 04) com a demonstração da origem dos recursos para o seu custeio (0001 – RECURSO LIVRE). Ainda, o documento refere haver compatibilidade com as metas de resultados fiscais, sendo indicado o valor dos resultados nominal e primário para o exercício corrente. Foi comprovado, ainda, o impacto financeiro para os dois exercícios seguintes (2018 e 2019). Não foram apresentadas as premissas e a metodologia de cálculo utilizadas.

Refere o artigo 19, caput e incisos, da LRF:

Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados:

I - União: 50% (cinqüenta por cento);

II - Estados: 60% (sessenta por cento);

III - Municípios: 60% (sessenta por cento).

A estimativa de impacto orçamentário e financeiro presente à fl. 04 comprova que o percentual da despesa com pessoal projetada para o final do exercício é de 49,45%, não ultrapassando o limite global de 60% para o Município. Também não atinge o limite específico do Poder Executivo, previsto no artigo 20, inc. III, alínea “b” (54%). Por consequência, resta atendido o requisito do artigo 22, parágrafo único, porque a despesa com pessoal não excedeu a 95% do limite previsto (sequer atingiu os limites), não existindo vedação para a criação de novos cargos públicos.

O IGAM, nas orientações técnicas, referiu que “a peça deixou de apresentar as premissas e a metodologia de cálculo utilizada, conforme determina o § 4º do art. 17 da Lei Complementar nº 101, de 2000 (LRF).” Porém, sustentou que “as demais informações determinadas pela normativa fiscal constam na peça encaminhada para análise.”

No sentido da necessidade de demonstração das premissas e da metodologia de cálculo utilizada, veja-se o acórdão nº 883/2005 do TCU:

Quando houver criação, expansão, aperfeiçoamento de ações governamentais (estaduais ou municipais) que resultem no aumento de despesa, estas só podem ser instituídas se atendidos os seguintes requisitos:

[...]

4) parâmetros (premissas) e metodologia de cálculo utilizada para estimativas de gastos com cada criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental. Este documento deve ser claro, motivado e explicativo, de modo a evidenciar de forma realista as previsões de custo e seja confiável, ficando sujeito à avaliação dos resultados pelo controle interno e externo. Esses elementos devem acompanhar a proposta de criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação de governo quando for necessária a aprovação legislativa. As regras se aplicam a todos os poderes e órgãos constitucionais. Sem o atendimento a essas exigências sequer poderá ser iniciado o processo licitatório (§ 4º do art. 16) para contratação de obras, serviços e fornecimentos relacionados ao implemento da ação governamental.

Portanto, para a plena viabilidade jurídica do Projeto de Lei nº 072/2017, é necessário que o Executivo acoste documento contendo os parâmetros (premissas) e metodologia de cálculo utilizada para as estimativas de gastos com a criação dos cargos de auxiliar de apoio administrativo, como exige o artigo 17, § 4º, da LRF. 

Conclusão:

Diante do exposto, seguindo as linhas gerais da orientação técnica do IGAM, a Procuradoria opina que a viabilidade jurídica do Projeto de Lei nº 072/17 está condicionada à apresentação de documento que satisfaça a exigência do artigo 17, § 4º, da LRF.

Guaíba, 1º de dezembro de 2017.

GUSTAVO DOBLER

Procurador Jurídico