1. Relatório:

O Vereador Dr. Renan Pereira apresentou o Projeto de Lei nº 117/2017 à Câmara Municipal, objetivando tornar obrigatório o registro da jornada de trabalho de médicos, odontólogos e demais membros das equipes das gestoras privadas de serviços de saúde no Município de Guaíba, através de ponto eletrônico. Encaminhado à Comissão de Justiça e Redação, o projeto foi remetido a esta Procuradoria, para parecer jurídico. 

2. Parecer:

O artigo 18 da Constituição Federal de 1988, inaugurando o tema da organização do Estado, prevê que “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.” O termo “autonomia política”, sob o ponto de vista jurídico, congrega um conjunto de capacidades conferidas aos entes federados para instituir a sua organização, legislação, a administração e o governo próprios.

A respeito da autoadministração e da autolegislação, transcreve-se o artigo 30 da Constituição Federal, que enumera as competências materiais e legislativas dos Municípios:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

A obrigação trazida na proposta se insere na definição de interesse local. Isso porque o Projeto de Lei nº 117/2017, além de veicular matéria de relevância para o Município, não atrelada às competências privativas da União (CF, art. 22), estabelece um meio de garantia do princípio da eficiência no exercício do serviço de saúde municipal pelas gestoras privadas que tenham sido contratadas pela administração. Considerando que as receitas entregues às gestoras privadas do serviço de saúde são públicas, é de se reconhecer o interesse do Município para legislar sobre a fiscalização do cumprimento dos contratos por força do artigo 23, inc. I, da CF/88, que defere a todos os entes federados a competência de conservar o patrimônio público.

Quanto à matéria de fundo, não há qualquer óbice à proposta. Convém lembrar que o objetivo primordial do Projeto de Lei nº 117/2017 é garantir, através da legislação local, a aplicação de um instrumento avançado de controle da jornada de trabalho dos médicos, odontólogos e demais profissionais que compõem as equipes de gestoras privadas contratadas no Município de Guaíba, o que vai ao encontro das normas constitucionais e legais sobre responsabilidade na gestão pública.

O artigo 23, inc. I e II, da CF/88 estabelece a competência material comum de todos os entes federados para conservar o patrimônio público e para cuidar da saúde e assistência pública, objetivos centrais da presente proposta. Importante lembrar, ainda, que o artigo 6º da CF/88 prevê a saúde como um direito fundamental de caráter social, atribuindo ao Poder Público a responsabilidade de provê-la, nos exatos termos do artigo 196 (“A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação”). Enquanto direito de natureza fundamental, a garantia da saúde é norma de aplicação imediata (artigo 5º, § 1º, CF/88), não se sustentando quaisquer argumentos que a submetam a preceitos limitativos, como a reserva do possível.

No que concerne às normas constitucionais que regulam a responsabilidade na gestão da coisa pública, prevalece o disposto no artigo 37, caput, que consagra os princípios expressos da administração pública: “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte”. Certo é que o princípio da eficiência foi introduzido na CF/88 com a Emenda Constitucional nº 19/98, que reestruturou consideravelmente a organização administrativa a fim de torná-la mais transparente e responsável.

Desse modo, sabendo-se que todo o ordenamento jurídico deve estar de acordo com o disposto na Constituição, norma suprema de organização estrutural e de garantia de direitos básicos, tem-se que a proposta em análise é materialmente constitucional, porque busca concretizar, sobretudo, o princípio da eficiência, expresso no artigo 37 da CF/88.

Cabe lembrar, ainda, que a Constituição Estadual Gaúcha, nos seus artigos 70 e 71, estabelece a obrigatória fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial das entidades da administração pública direta e indireta quanto à legalidade, moralidade, publicidade, eficiência, eficácia, economicidade, aplicação de subvenções e renúncia de receitas, sendo exercida pelo Poder Legislativo, mediante controle externo e com o auxílio do TCE/RS, e pelo sistema de controle interno de cada um dos poderes. A proposta em análise, se aprovada, constituirá importante instrumento para a garantia da eficiência dos serviços contratados pela administração pública, o que se compatibiliza com as normas sobre a fiscalização contábil, financeira e orçamentária do Município, o qual despende altos valores para a celebração de parcerias com as gestoras privadas da saúde.

No âmbito infraconstitucional, considerando que as gestoras privadas, em geral, são contratadas com fundamento na Lei Federal nº 13.019, de 31 de julho de 2014, que estabelece o regime jurídico das parcerias entre a administração pública e as organizações da sociedade civil, em regime de mútua cooperação, relevante trazer à tona o disposto no artigo 5º, caput, da referida norma legal, que prevê o seguinte: “O regime jurídico de que trata esta Lei tem como fundamentos a gestão pública democrática, a participação social, o fortalecimento da sociedade civil, a transparência na aplicação dos recursos públicos, os princípios da legalidade, da legitimidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da economicidade, da eficiência e da eficácia, destinando-se a assegurar: [...] IV – o direito à informação, à transparência e ao controle social das ações públicas”.

Portanto, sob os critérios da competência e do conteúdo material, não se vislumbram vícios no projeto submetido à análise.

Cabe, neste momento, enfrentar a questão da iniciativa para a propositura do projeto de lei. Para os fins do direito municipal, importa a observância das normas previstas na Constituição Estadual no que diz respeito à iniciativa para o processo legislativo, uma vez que, em caso de eventual controle de constitucionalidade, o parâmetro para a análise da conformidade vertical se dá em relação ao disposto na Constituição Gaúcha, conforme preveem o artigo 125, § 2º, da CF e artigo 95, XII, alínea “d”, da CE/RS.

Nesse caso, refere o artigo 60 da Constituição Estadual:

Art. 60.  São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que:

I - fixem ou modifiquem os efetivos da Brigada Militar e do Corpo de Bombeiros Militar; (Redação dada pela Emenda Constitucional n.º 67, de 17/06/14)

II - disponham sobre:

a) criação e aumento da remuneração de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta ou autárquica;

b) servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, e reforma ou transferência de militares para a inatividade;

c) organização da Defensoria Pública do Estado;

d) criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da administração pública.

Como já restou esclarecido em outros pareceres jurídicos desta Procuradoria, a interpretação do rol de iniciativas privativas do Chefe do Executivo expostas no artigo 60 da Constituição Estadual Gaúcha é estrita, não admitindo interpretação ampliativa, uma vez que, do contrário, ocorreria subversão do esquema de organização funcional da Constituição, o qual garante a iniciativa concorrente como regra geral, só estabelecendo a iniciativa privativa nos casos expressos.

À luz de tal orientação, a análise dos termos do Projeto de Lei nº 117/2017 não permite concluir que há iniciativa privativa do Chefe do Executivo para a matéria. Inicialmente, a proposição não está a tratar de servidores públicos, do seu regime jurídico, de provimento de cargos, estabilidade ou aposentadoria de civis, nem mesmo sobre reforma ou transferência de militares para a inatividade. A regulação se dá em relação às equipes das gestoras privadas de serviços de saúde, isto é, apenas quanto às empresas contratadas pelos meios legais para o exercício de serviços de saúde, para as quais a Constituição Estadual não prevê reserva de iniciativa.

Ainda, a proposta não se refere ao regime jurídico dessas empresas, à forma de seleção dos profissionais ou às normas de trabalho que a eles se aplicam, mas à instituição de um mecanismo de controle da administração pública que encontra fundamento nos princípios da eficiência, da transparência e da economicidade, matéria que também não possui reserva de iniciativa na Constituição Estadual.

A título de subsídio para a análise do Projeto de Lei nº 117/2017, foram extraídos do site da Prefeitura de Guaíba o plano de trabalho e o contrato de gestão nº 001/2017, firmado com a empresa GAMP – Grupo de Apoio à Medicina Preventiva e à Saúde Pública, responsável pelas atividades de saúde desenvolvidas no Pronto Atendimento do Município. No contrato de gestão, constam, entre as obrigações da contratada, “Executar as ações objeto desta parceria com qualidade, atendendo o público de modo gratuito, universal e igualitário” (cláusula 4.2, item V) e “Responsabilizar pelo espaço físico, equipamentos e mobiliários necessários ao desenvolvimento das ações objeto desta parceria” (cláusula 4.2, item XI). Na cláusula 9, que se refere ao acompanhamento, controle e fiscalização da parceria, consta que “A Administração Pública promoverá o monitoramento e a avaliação do cumprimento do objeto da parceria, podendo valer-se do apoio técnico de terceiros, delegar competência ou firmar parcerias com órgãos ou entidades públicas.” A cláusula 9.8 ainda prevê a responsabilidade do Conselho Municipal de Saúde para fiscalizar a execução da parceria. A gestão pela administração municipal, conforme a cláusula 2.1, cabe ao Secretário da Saúde, competente para acompanhar a execução do objeto do contrato (cláusula 9.2), o que demonstra já haver atribuição da Secretaria da Saúde para observar o cumprimento da jornada.

No âmbito do plano de trabalho aprovado para o contrato de gestão nº 001/17, consta que a organização social contratada deve promover os atos de gestão completa do Pronto Atendimento Dr. Solon Tavares, que vão desde a contratação de profissionais por processo seletivo simplificado à aquisição de insumos e equipamentos necessários à prestação dos serviços de saúde. Além disso, entre os objetivos específicos da parceria está o planejamento e a realização de todas as ações necessárias ao pleno funcionamento das atividades do Serviço de Pronto Atendimento 24 horas Dr. Solon Tavares, bem como a obrigatoriedade de que, na contratação de pessoal, seja respeitada toda a legislação vigente e, especialmente, “ao que apregoa a Constituição”, com a seleção do pessoal “de forma pública, objetiva e impessoal, com observância dos princípios do ‘caput’ do art. 37 da CF”, aqui se incluindo o já mencionado princípio da eficiência.

Ademais, o plano de trabalho aprovado contém proposta de recursos humanos para o Pronto Atendimento de Guaíba, prevendo a formação das equipes de trabalho essenciais ao desenvolvimento da atividade, com a estipulação da carga horária dos profissionais de acordo com as necessidades de atendimento. Visível, pois, o interesse do Município em assegurar que a carga horária dos trabalhadores seja efetivamente cumprida, até porque investidos mais de R$ 13.000.000,00 (treze milhões de reais) na contratação da empresa.

Portanto, a instituição da obrigatoriedade do ponto eletrônico, sem dúvidas, é adequada para garantir o cumprimento dos deveres das contratadas, especialmente no que respeita à eficiência dos serviços. Para esclarecer a viabilidade jurídica do Projeto de Lei nº 117/2017 sob o ponto de vista da iniciativa, destaca-se o julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 0644704-3, do Tribunal de Justiça do Paraná, que submeteu ao controle concentrado a Lei Municipal 9.995/09, do Município de Ponta Grossa. A referida lei municipal trouxe a obrigatoriedade de adoção do ponto eletrônico para o controle de jornada dos servidores municipais na área da saúde, isto é, dos médicos, enfermeiros, odontólogos e demais profissionais vinculados por relação estatutária ao ente federado (o que sujeita mais questionamentos do que o PL 117/2017, o qual traz a obrigação às gestoras privadas da saúde, que sequer compõem a organização administrativa).

Eis os termos do acórdão do TJPR:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 0644704-3, DO FORO CENTRAL DA COMARCA DA REGIÃO METROPOLITANA DE CURITIBA. AUTOR: SINDICATO DOS MÉDICOS NO ESTADO DO PARANÁ - SIMEPAR. INTERESSADOS: MUNICÍPIO DE PONTA GROSSA E CÂMARA MUNICIPAL DE PONTA GROSSA. RELATOR: DESEMBARGADOR PAULO HABITH. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. ALEGADA ILEGITIMIDADE ATIVA. INOCORRÊNCIA. APLICAÇÃO DO ARTIGO 111, INCISO VI, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE QUE DEVE SE LIMITAR AO CONFRONTO PERANTE A CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. IMPLANTAÇÃO DE PONTO ELETRÔNICO BIOMÉTRICO. INTENÇÃO DE FISCALIZAR A DEVIDA ASSIDUIDADE E PONTUALIDADE DOS SERVIDORES. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA. AUSÊNCIA DE ALTERAÇÃO DO REGIME JURÍDICO. MATÉRIA TRABALHISTA. NÃO OCORRÊNCIA. RELAÇÃO ESTATUTÁRIA ENTRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E OS PROFISSIONAIS DA SAÚDE. INTELIGÊNCIA DO ARTIGO 53, INCISO IX, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO PARANA. AÇÃO IMPROCEDENTE. (TJ-PR - Assistência Judiciária: 6447043 PR 644704-3 (Acórdão), Relator: Paulo Habith, Data de Julgamento: 16/07/2012, Órgão Especial, Data de Publicação: DJ: 921 06/08/2012)

Seguem os principais argumentos que subsidiaram a constitucionalidade da lei:

A Lei Municipal nº 9.995/09, apontada como inconstitucional estabelece, em seu artigo 1º, que "o registro de assiduidade e pontualidade dos servidores públicos municipais de carreira, atuantes na área da saúde do Município de Ponta Grossa será realizado mediante ponto eletrônico biométrico". Percebe-se que a citada lei municipal apenas tem a intenção de organizar, disciplinar e garantir a adequada observância da frequência do servidor público atuante na área da saúde, não criando a estes profissionais nenhuma nova obrigação e mantendo inalterada a relação que mantêm com a Administração Pública. Como bem observado pela douta Procuradoria Geral de Justiça, em seu pronunciamento de fls. 337, "...a lei taxada de inconstitucional não alterou a carga horária de trabalho e, muito menos, modificou as atribuições reservadas aos servidores que atuam na área da saúde pública em Ponta Grossa, vez que apenas disciplinou mecanismo de fiscalização da devida assiduidade, de sorte que, não afetou o regime jurídico que os norteia." (grifo meu) Assim, ao não afetar o regime jurídico destes servidores, o Legislativo de Ponta Grossa não usurpou, por simetria, a iniciativa privativa do Chefe do Executivo, de acordo com o artigo 66, inciso II, da Constituição do Estado do Paraná: "Art. 66. Ressalvado o disposto nesta Constituição, são de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que disponham sobre: II - servidores públicos do Poder Executivo, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria, reforma e transferência de policiais militares para a reserva;" (grifo meu) Desta forma, resta afastado o alegado vício formal.

[...]

Por fim, cito o brilhante entendimento apresentado pelo representante do Ministério Público em Segundo Grau, ao explanar que "além de ser consabido que o sistema biométrico, em eficiência e credibilidade, apresenta-se superior ao tradicional ponto mecânico, deve-se ressaltar que o controle buscado através da citada lei, atende ao princípio da eficiência e inquestionavelmente tende a repercutir positivamente na oferta, na prestação de ações e serviços de saúde devidos à comunidade local". Destarte, não já qualquer inconstitucionalidade formal ou material no dispositivo legal objeto da ação. Em face do exposto, voto pela improcedência da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade. ACORDAM os Desembargadores integrantes do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, por unanimidade de votos, em julgar IMPROCEDENTE o pedido.

A controvérsia foi levada ao Supremo Tribunal Federal, através de agravo em recurso extraordinário, interposto por não ter sido admitido o recurso no Tribunal de Justiça. Embora o STF não tenha analisado o mérito por não ser admissível a interpretação de legislação local por meio de recurso extraordinário (Súmula 280 – “Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário”), registrou, no ponto nº 8 do acórdão, a constitucionalidade da lei municipal, nos seguintes termos:

DECISÃO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. LEI MUNICIPAL N. 9.995/2009. OBRIGATORIEDADE DE REGISTRO DE PONTUALIDADE DOS SERVIDORES MUNICIPAIS NA ÁREA DE SAÚDE POR PONTO ELETRÔNICO BIOMÉTRICO. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DA LEGISLAÇÃO LOCAL SOBRE FISCALIZAÇÃO DA ASSIDUIDADE DOS PROFISSIONAIS DE SAÚDE DO MUNICÍPIO DE PONTA GROSSA: SÚMULA N. 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO AO QUAL SE NEGA SEGUIMENTO. [...] 8. Ademais, ainda que se pudesse superar tal óbice, o que não se dá na espécie, a pretensão do Agravante não poderia prosperar, porque a Lei municipal n. 9.995/2009 não disciplinou sobre o regime jurídico dos servidores públicos municipais, não cuidando da jornada de trabalho, mas tão somente da forma de controle da assiduidade dos profissionais de saúde. Impõe-se o afastamento da alegação de descumprimento do art. 61, § 1º, inc. II, al. c, da Constituição da República (“§ 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: (…) II - disponham sobre: (…) c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria”). 9. Pelo exposto, nego seguimento ao agravo (art. 544, § 4º, inc. II, al. a, do Código de Processo Civil e art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). Publique-se. Brasília, 1º de setembro de 2014. Ministra CÁRMEN LÚCIA Relatora (ARE 795196, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, julgado em 01/09/2014, publicado em DJe-172 DIVULG 04/09/2014 PUBLIC 05/09/2014).

Por fim, ressalta-se que o Ministério Público atua fortemente para garantir a adoção do ponto eletrônico como instrumento de controle da jornada de trabalho dos profissionais vinculados à área da saúde, tendo em vista as frequentes notícias de irregularidades em diversos pontos do território nacional. Em um primeiro momento, o MP apenas recomenda a regularização do problema, mas, caso perceba total omissão por parte do administrador, pode ingressar com ação civil pública para obter judicialmente a providência.

Portanto, em que pese a orientação técnica nº 27.835/2017 do IGAM, e considerando os termos da fundamentação exposta, especialmente os acórdãos do STF e do TJPR, não se percebe a existência de obstáculos formais ou materiais que impeçam a deliberação da proposta em Plenário. 

Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Lei nº 117/2017, por inexistirem vícios de natureza material ou formal que impeçam a sua deliberação em Plenário.

É o parecer.

Guaíba, 28 de novembro de 2017.

GUSTAVO DOBLER                                                                              JULIA ZANATA DAL OSTO

Procurador Jurídico                                                                                            Procuradora